Elecciones 2016. Propuestas para una ciudad justa. 1: la función social de la propiedad urbana

Empiezo una serie de cuatro posts en los que identifico algunos problemas urbanos actuales y propongo algunas direcciones que se podrían tomar para enfrentarlos. Debido a que estudio principalmente Lima, los posts van a tener un sesgo hacia esta ciudad. Pero todos los temas a tratar necesitan políticas a nivel nacional y en algunos casos se extienden a otras ciudades y regiones.

En este post, que introduce la serie, no voy a hablar sobre propuestas específicas sino sobre principios generales. Esto se debe a que entiendo que los problemas urbanos en el Perú no se pueden enfrentar sin un cambio fundamental en la forma en la que se piensa sobre ellos. En otras palabras, no se trata de dar respuestas a preguntas recurrentes, sino de replantear esas preguntas. Para hacer esto, propongo dos cambios fundamentales.

En primer lugar, en el Perú actual se trata al suelo urbano fundamentalmente como una mercancía. Propongo que, en cambio, la propiedad urbana cumpla una función social. Este concepto puede ser ambiguo, pero me refiero a que, al intervenir sobre la propiedad urbana, el estado tome en cuenta ciertos principios fundamentales, como el derecho a la vivienda y a los servicios urbanos.¹ Un ejemplo: si, dada la regulación actual, la oferta de vivienda está dirigida desproporcionadamente hacia los sectores medios y altos (como ocurre ahora), este principio nos indicaría que es necesaria otra forma de regulación o intervención.

En segundo lugar, la forma en la que el estado peruano ha incorporado al capital privado en la provisión de servicios e infraestructura ha hecho que en algunos casos la rentabilidad monetaria tenga demasiada influencia sobre el tipo de servicios o infraestructura que se elige proveer. En respuesta, propongo retomar o transformar el rol del estado en la planificación.

Al decir que el suelo urbano es tratado como mercancía,² no me refiero a que el estado no cumpla actualmente ningún rol en el mercado de suelo o deje que este se autorregule. Al contrario, como ocurre con todo mercado, el rol que cumple el estado es fundamental para que el mercado de suelo exista, y la forma en la que se desarrolla es definida en buena parte por decisiones políticas. El uso de la zonificación es un ejemplo, y el Plan de Lima 2006-2021 ilustra el uso del estado para darle características particulares al mercado de suelo. Este plan identificó cuatro zonas de “tratamiento normativo” para guiar futuros cambios de zonificación. El área de mayor ingreso, a pesar de incluir la zona central que concentra buena parte de los lugares de trabajo, fue la única designada como un área en la que la zonificación debía restringir la mezcla de usos (ver imagen). El objetivo es evidente: mantener el alto precio del suelo en esta zona.

tratamientonormativo

Área III (celeste): densificación regulada y restricción a la compatibilidad con otras actividades (La Molina, Miraflores y San Isidro, y parte de Surco, San Borja, Surquillo y Magdalena).

Pero no siempre la zonificación se usa para mantener el alto valor monetario del suelo. En otros casos, se usa para generar valor. La forma más obvia es mediante el aumento de las alturas permitidas. Cuando la municipalidad aprueba un aumento de altura, está creando valor que es transferido directamente al propietario del terreno. Apenas una fracción del valor generado retorna al estado a través de futuros impuestos (ahora cobrados sobre un valor mayor). Otra forma en la que el estado genera valor monetario es usando herramientas de zonificación tales como la Reglamentación Especial. Aunque originalmente este instrumento se creó para lidiar con áreas con geografía complicada y para mejorar las condiciones de áreas con servicios precarios, en las últimas dos décadas se ha utilizado para reconvertir zonas para usos más rentables, como ocurrió en la Margen Izquierda del Río Rímac, el Cuartel San Martín, y el Parque Salazar, hoy Centro Comercial Larcomar.

El punto es que el estado ya tiene herramientas para regular el mercado de suelo. El problema, a mi parecer, es que el principio bajo el cual se suele regir es el de subir su valor monetario -especialmente en el área central de Lima- y no su valor de uso social. Por ejemplo, si el objetivo de la regulación fuera que el suelo tenga una función social -y no simplemente mantener el valor del suelo para beneficio de sus propietarios- en el Plan del 2006 la zona central se habría designado de forma tal que permita mayor densificación y mezcla de usos para beneficio de todos los habitantes de la ciudad, y no solo de los que ya viven o son propietarios ahí.

Darle una función social a la propiedad (urbana) no es algo poco común. Por ejemplo -con diferentes alcances- el Estatuto de la Ciudad de Brasil y las constituciones de Colombia y Chile también incluyen este principio. Que la propiedad tenga una función social, pues, no implica eliminar el mercado de suelo. Lo que sí implica es que se busque que el uso de suelo sirva a la sociedad y no principalmente a sus propietarios. En el sentido que le doy, implicaría que por servir a la sociedad se entienda garantizar ciertos derechos (a la ciudad, a la vivienda, a los servicios urbanos, a la participación en la forma de producir ciudad), y buscar la justicia social o una justa distribución de los costos y beneficios de la urbanización (como dice el Estatuto de la Ciudad de Brasil, art. 2-IX). Evidentemente, se trata de un principio sobre el cual basar políticas específicas. Y obviamente, que se declare que la propiedad tenga una función social no garantiza que la vaya a tener, pero sí abre la posibilidad de encarar los problemas urbanos de otra forma, y de incorporar nuevas demandas.

En los siguientes posts voy a profundizar en algunos otros ejemplos de posibles políticas que se basen en la función social de la propiedad. Por ahora, voy a terminar diciendo que el nexo entre este principio y tales políticas específicas es la recuperación del rol del estado en la planificación urbana. Aquí también el estado ya tiene un rol. Actualmente, ese rol consiste principalmente, además de lo descrito líneas arriba, en establecer alianzas con el sector privado para proveer servicios e infraestructura. Este modelo permite usar fondos que de otra manera no estarían disponibles. El problema es que puede generar un sesgo hacia servicios e infraestructura que sean rentables, ya sea por el lugar donde se proveen o por la forma que toman. Un ejemplo es el programa de autopistas con peaje de la municipalidad de Lima: en los últimos seis años prácticamente toda la inversión a cargo de la municipalidad de Lima en infraestructura de transporte se ha dirigido a infraestructura especializada en el 10% de los limeños que usan auto. El programa consiguió fondos que de otro modo no habrían estado disponibles, pero a costa de priorizar la movilidad de la minoría que tiene dinero para pagar por la infraestructura.

En los siguientes posts voy a extenderme sobre la forma que podría tomar este cambio en el rol del estado en la planificación con ejemplos específicos de propuestas.

Notas:

¹Si esto sigue pareciendo demasiado ambiguo, recomiendo leer el Estatuto de la Ciudad de Brasil, especialmente los artículos 2 y 39, que se refieren a la función social de la propiedad urbana. De todos modos, dado que se trata de un principio y no de una política específica, el concepto siempre va a ser necesariamente ambiguo y sujeto a interpretación.

²A diferencia de otras mercancías, como los bienes de consumo, el suelo no es producido en el sentido económico. La conversión del suelo en mercancía no depende de un proceso productivo sino de un proceso social: la urbanización y la existencia de la propiedad (de algo que no es producido sino que “está ahí”) es lo que permite convertir a la tierra en mercancía, o lo que Karl Polanyi llamaría “mercancía ficticia.” Al no depender de un proceso productivo en el sentido de otros bienes, aumentar el rol del estado no necesariamente va a generar escasez de suelo como, por ejemplo, regular el precio de los zapatos podría generar escasez de zapatos.

 

Lee también:

Propuestas para una ciudad justa: 2. Planificación

Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte