¿Quién decide sobre el hotel en la Costa Verde?

Estos días ha seguido la polémica por el proyecto que propone construir un hotel Hyatt de cinco estrellas en la Costa Verde. La construcción de un hotel en el acantilado, sin embargo, no es permitida por la zonificación actual, que solo acepta espacios libres y accesos públicos, no construcciones habitables ni comerciales. Debido a que la información presentada en medios no es completa, hay por lo menos dos asuntos que aclarar.

El primero tiene que ver con la autorización original para construir el hotel. Este fue parte del proyecto inicial de Larcomar, aprobado en 1995. Sin embargo, y esto es algo que no he leído ni escuchado en medios de comunicación, la resolución de 1995 que autorizó la firma del contrato entre la Municipalidad de Miraflores y la empresa concesionaria indicaba que el complejo entero, incluyendo el hotel y accesos públicos a la playa, debió haber sido completado en 2005. Por lo tanto, no es cierto que el hotel cuente con una autorización previa al cambio en la zonificación que no permite construcciones en el acantilado. O bien, contaba con esa autorización, pero el plazo para hacer uso de esta venció en 2005 (y tampoco construyó los accesos públicos a los que se había comprometido).

Resolución de Alcaldía 11133-95 (Miraflores) disponible en https://comuneslugares.files.wordpress.com/2012/07/nl19960115.pdf (última página)

El segundo tema es qué nivel de gobierno está encargado de autorizar o no la construcción. Según el reglamento de la Costa Verde, las municipalidades distritales son encargadas de “emitir autorizaciones y adjudicar derechos que correspondan dentro de su respectiva jurisdicción, los cuales deben respetar las zonificaciones y ser compatibles con el Plan Maestro de Desarrollo”. En este caso, un hotel no respetaría la zonificación, por lo tanto la Municipalidad de Miraflores no tiene el poder para autorizarlo. La responsabilidad, pues, es de la Autoridad de la Costa Verde, que tendría que modificar el Plan Maestro, y de la Municipalidad de Lima, que tendría que aprobar la nueva zonificación que permita construir un hotel por lo menos en esa zona del acantilado.

De hecho, en estos días se debatirá en el concejo de Lima una propuesta de modificación del plano de zonificación que permitiría construcciones comerciales en los acantilados. Si se aprueba, ahí sí Miraflores sería la encargada de aprobar el nuevo proyecto de hotel. La municipalidad de Lima, según el reglamento de zonificación, debe consultar a las municipalidades involucradas, que a su vez deberán desarrollar consultas vecinales.

Dicho reglamento fue recientemente modificado para aclarar quiénes deberán ser convocados a la consulta: los propietarios de inmuebles que comparten ambos frentes de manzana y los inmuebles posteriores en la manzana. Sin embargo, no es muy claro cómo se aplicaría esto en el caso de los acantilados, salvo quizás para los dueños de Larcomar (que comparte “manzana”), quienes están al menos indirectamente involucrados en el proyecto. Además, la consulta no es vinculante. Esto significa que la municipalidad de Lima podría legalmente cambiar la zonificación incluso contra la opinión de los vecinos, lo cual llama la atención sobre las condiciones bajo las cuales se incluye la participación ciudadana en los cambios urbanos en Lima.

Costa Verde: corredor vial y restaurantes informales (foto de http://www.panoramio.com/photo/49616834)

Hasta ahora, lo que se sabe es que en la municipalidad están realizando estudios y debatiendo sobre la posibilidad de cambiar la zonificación. Aprobar la construcción de este hotel sería dar un paso más el proceso de elitización de la Costa Verde, empezado en la década de 1990: aprobación informal de construcciones de departamentos de lujo en los acantilados de Barranco, construcciones informales de un club de yates y de restaurantes de lujo, las restricciones a opciones baratas de transporte, y la ampliación de las vías para la minoría que viaja en auto. En contraste, las inversiones y proyectos con beneficios más amplios han sido mucho menores (destacan la ruta alimentadora el Metropolitano el último verano y las construcciones de malecones, aunque aún poco accesibles desde la zona alta). Esperemos que la Municipalidad de Lima no ceda a la presión y que intente reorientar el rumbo que ha seguido la Costa Verde estos años.

¿Qué hacer con la Costa Verde? Primero, no seguir regalándola

Un artículo publicado ayer lunes en El Comercio ha originado un debate sobre el futuro de la Costa Verde. Al parecer, la Autoridad del Proyecto Costa Verde (APCV) planea permitir la construcción de edificios en los acantilados. Esta ya había sido permitido en el Plan Maestro de la Costa Verde publicado en 1995, pero en el 2010 mediante ordenanza se modificó ese Plan para prohibirla. Como afirma Mariana Alegre en esta entrevista, la Autoridad del Proyecto Costa Verde “en los últimos 15 años ha pasado por tres visiones distintas.” ¿Por qué ha ocurrido esto y qué podría pasar en el futuro?

“Nueva visión 2007”, por la ACPV: transporte público, cruceros peatonales y construcciones “turísticas” entre la pista y los acantilados. Foto de http://urvia.blogspot.com/2010/09/desarrollo-de-la-costa-verde.html

La Costa Verde es una especie de terreno artificial, “ganado” al mar hace unos cuarenta años en lo que fueron acantilados sin franja de playa. Cuando el litoral se convirtió en una llanura, una de las primeras intervenciones fue la construcción del “circuito de playas”, una autopista que conecta los distritos del suroeste de Lima con el Callao. A fines de los ochentas, se empezó a discutir qué hacer con ese espacio, y el Plan Maestro de Lima de 1990 planteó una intervención específica. Para ello, se cambió la zonificación de toda la costa, desde Chorrillos hasta San Miguel, a “Zona de Reglamentación Especial (ZRE)”, una categoría que permitía crear un plan específico para toda la zona. Si bien las ZRE habían sido usadas para regularizar asentamientos informales, esta vez la categoría fue usada con una intención claramente distinta.

Para 1990, las ideas sobre la planificación en Lima habían cambiado. Si el Plan Piloto de 1949 planteaba que el problema de Lima era que había crecido desordenadamente debido a la especulación privada y el Plan Maestro de 1967 reclamaba mayor intervención estatal para regularizar los asentamientos informales (lo que originó la categoría ZRE), el Plan Maestro de 1990 mostraba una postura muy distinta: bajo influencia de nueva ideas económicas, este plan proponía “flexibilizar” la zonificación para favorecer la inversión privada, no para controlarla. Según dicho Plan, la ciudad debería ser planificada para extraer el mayor valor –monetario– posible a los espacios urbanos. Y la Costa Verde, debido a su ubicación, es un terreno potencialmente muy valioso.

Siguiendo esos principios, se creó la Autoridad de la Costa Verde para, entre otras cosas, abrir este espacio a la inversión privada. En su Plan de 1995, la APCV dividió en 3 la franja costera, permitiendo construcciones (comerciales y turísticas, no residenciales) en las 2 zonas (B y C) ubicadas detrás de la autopista (no entre la autopista y el mar). La primera gran inversión que se hizo bajo este marco fue Larcomar: aunque es evidente que este centro comercial se construyó usando el terreno de un espacio público, el parque Salazar, fue presentado como un proyecto que utilizaría el acantilado. La nueva zonificación de la Costa Verde fue, junto a nuevas leyes que promovían la inversión privada en propiedades públicas, lo que permitió su construcción (ver aquí).

Sin embargo, la privatización del parque Salazar no tuvo un impacto en el uso de la zona baja de la Costa Verde. En los años siguientes, esta pasó por distintas intervenciones, casi todas permitidas, impulsadas o realizadas por las municipalidades distritales. Estas mostraron dos cosas: la tolerancia a –e incluso promoción de– las actividades informales cuando estas se realizan por y para las clases altas (como el club de yates y los restaurantes en Barranco, violando el Plan de la Costa Verde y leyes nacionales), y la discrepancia en cuanto a la visión del espacio de la Costa Verde: las municipalidades con mayores tasas de propiedad de autos (Miraflores y San Isidro) invirtieron en infraestructura vehicular, mientras que las otras (Chorrillos, Magdalena y San Miguel) en infraestructura peatonal.

“Lima Marina Club”. Construcción privada informal (ver actualización 3) en Barranco. Foto de http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=352763

Lo que plantea ahora la APCV es zonificar parte de los acantilados como “Zona Turística-1”, lo cual permitiría hoteles, clubes, casinos y centros comerciales, entre otras edificaciones, todas comerciales, no residenciales. A diferencia de lo que ocurrió con Larcomar, lo que buscaría esta modificación es construir estos edificios con salida al circuito de playas. De hecho, el motivo principal de la modificación parece ser la presión de los dueños de Larcomar para ampliar el centro comercial hasta la playa, con la inclusión de un hotel de lujo. La alcaldesa Susana Villarán ha declarado que la zonificación no se va a modificar y los acantilados seguirán siendo intangibles, pero fue algo ambigua con respecto al proyecto debajo de Larcomar.

Proyecto para que Larcomar llegue hasta la playa. Foto de http://elcomercio.pe/economia/1336928/noticia-transformacion-larcomar-tomara-cinco-anos

Han pasado 22 años y las ideas bajo las cuales se empezó a permitir la inversión privada en la Costa Verde parecen seguir vigentes. Lejos de buscar usar los espacios no utilizados de la ciudad para promover una ciudad más equitativa, lo que plantea la APCV (esperemos que el gobierno municipal no lo haga) es “poner en valor” (monetario) estos espacios. ¿Por qué solo se permite inversiones comerciales y “turísticas”, destinadas a los segmentos más ricos de la ciudad y a los turistas extranjeros?

¿Se puede hacer algo distinto? Para empezar, no hay motivos para permitir la construcción en los acantilados si es que el objetivo no va más allá de beneficiar al capital privado. De hecho, si lo que se busca es que la Costa Verde permanezca activa todo el año, no sería necesario usar los acantilados: el Plan Maestro ya permite la construcción en el espacio entre la pista y los acantilados, aunque de actividades comerciales, no residenciales. Salvo que estudios ambientales y sísimicos no lo recomienden, permitir proyectos de MiVivienda y TechoPropio en esa zona no sería una mala idea para promover el uso permanente de la Costa Verde y ampliar la oferta de vivienda a sectores de bajos ingresos.

Si construir viviendas no es seguro, el uso de la zona se podría promover con una serie de políticas: que deje de ser una autopista para pasar a ser una vía de baja velocidad, que se mejoren los accesos peatonales desde las zonas altas, que se creen rutas de transporte público y que se hagan espacios agradables. Si se va a permitir la inversión privada, se podría atar esta a subsidios cruzados para crear estos espacios (y/o las viviendas baratas), accesibles a las mayorías. En cambio, limitarse a la aprobación de un hotel de lujo sería desperdiciar el enorme poder que la regulación de los usos del suelo le da a la municipalidad de Lima.

Actualización 1: La República, Estudio dirá si se construye hotel en la Costa Verde. La alcaldesa de Lima, Susana Villarán, dijo que los acantilados seguirán siendo intangibles con excepción de una zona que fue puesta en concesión por la municipalidad de Miraflores en 1995, junto a Larcomar, siguiendo los parámetros anteriores que lo permitían. Ahí es donde se construiría el hotel, que sin embargo debe pasar por estudio de suelos, el cual está siendo realizado por la municipalidad de Lima. Aún tengo una duda: si actualmente la zonificación del acantilado concesionado no permite construcciones, ¿esa zonificación se tendría que cambiar (lo cual corresponde a la M. de Lima)? ¿O se puede construir con la zonificación anterior? Si la zonificación se tiene que cambiar, la responsabilidad aún sería de la M. de Lima. Si no, sería como dice S. Villarán, que es solo responsabilidad de Miraflores.

Actualización 2: Encontré un anexo de la Resolución de Alcaldía mediante la cual Miraflores aprobó la construcción del complejo Larcomar (no he encontrado la resolución completa). Según el anexo, el plazo para la construcción del hotel venció en 2005, así que no parece ser cierto que los concesionarios tengan derecho a construirlo, salvo que hayan firmado un nuevo contrato entre 2005 y 2010 (y que haya sido aprobado por la APCV). Además, la concesionaria debió haber construido accesos de la parte alta a las playas. No cumplió con esta parte del acuerdo, la única que no le daba beneficios económicos. El anexo de la resolución se puede ver en la p. 136880 (última) de este pdf: https://comuneslugares.files.wordpress.com/2012/07/nl19960115.pdf

Actualización 3: En la versión original de este post escribí que el Lima Marina Club era una construcción informal. Recibí comentarios de un representante de la empresa que lo construyó (ver comentarios a este post), quien me envió los documentos oficiales –de la Marina de Guerra y de la Autoridad del Proyecto de la Costa Verde– que autorizan la construcción. Los documentos se pueden descargar aquí y aquí. En efecto, ambas entidades, encargadas de otorgar el permiso, lo hacen. Sin embargo, si comparamos el tipo de construcción referido con el Reglamento de Usos del Suelo de la Costa Verde de 1995 (vigente cuando se aprobó el proyecto), veremos que es bastante cuestionable que la construcción sea compatible con los usos autorizados. Según el reglamento, el área entre la pista y el mar es una Zona de Recreación Pública, y por lo tanto en ella no deberían estar autorizadas las construcciones que restrinjan el acceso al público en general. La única excepción en esta área son los “Núcleos Turísticos de Mar” en los espigones y las zonas adyacentes a estos (punto 3.2). Sin embargo, en estas zonas, según el reglamento, se “debe preservar el uso público irrestricto de las playas, malecones y espigones (…). En ningún caso, la edificación del Núcleo Turístico de Mar debe constrituirse en un obstáculo para lograr el acceso público al mar, a través de los espigones; tampoco debe bloquear o impedir la visual hacia el horizonte marino.” A pesar de estos impedimentos, la APCV autorizó la construcción. En mi opinión, la construcción del “club náutico más exclusivo de la Costa Verde“, ubicado –según la resolución de la APCV— en la playa Los Yuyos, no es compatible con los parámetros citados.

Por otro lado, la Ley 26856 establece que las playas “son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles.” La Marina, al otorgar el permiso, lo hizo basándose en la Ley 26306, que establece que el corredor ribereño (zona de playas) es de propiedad de las municipalidades distritales. Según la resolución, dicha ley hace que la ley 26856 sea inaplicable para la Costa Verde. Sin embargo, la Ley 26856 se refiere explícitamente a la Costa Verde (ver art. 17).