Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

Es difícil hablar de los problemas de transporte urbano para todo un país cuando cada ciudad tiene características particulares. Sin embargo, hay un punto que todas ellas tienen en común, y que es fundamental cambiar para mejorar nuestras ciudades y particularmente la forma como nos movemos en ellas. En el Perú, el transporte en automóvil particular es tratado como un servicio esencial, mientras que el transporte colectivo es tratado como un servicio privado cualquiera, en el que cada uno vela por sí mismo.

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“Inversión pública” vs “subsidio desperdiciado”

¿Suena tan absurdo que no podría ser cierto? Pues es absurdo, pero también es cierto. Las diferencias en la forma que tiene el estado de intervenir en el transporte privado y el transporte “público” lo muestran. El diseño vial y la forma de ordenar el tráfico revelan un sesgo hacia el automóvil privado. No incluir carriles exclusivos de bus o bici es condenar a los usuarios del transporte público a sufir la congestión causada por los automóviles, y a los ciclistas al riesgo de moverse entre los carros. Pero hay un punto en el que el sesgo es más explícito, e incluso se podría interpretar como un subsidio al uso del automóvil: los estacionamientos. La única forma legal en la que uno puede alquilarle al estado, a precio de remate o gratis, un espacio de 12m², es si tiene un automóvil para ocupar ese espacio. En San Isidro, estacionar en una cochera privada puede costar S/.9.00 en una zona donde el estado presta el mismo servicio por S/.1.00. ¿Y por qué el estado como el peruano, que no suele subsidiar bienes privados, subsidiaría un servicio así? Pues porque lo considera un servicio público, si no un derecho.

El transporte público, en cambio, es tratado como un servicio privado sujeto a las reglas de competencia. Las municipalidades se encargan de dar licencias de operación, con poca o nula planificación, para que las empresas compitan por pasajeros. Dado que no hay subsidios, el precio del pasaje refleja la calidad del servicio en esas condiciones: trabajadores obligados a trabajar 14 o 16 horas para ganar suficiente dinero, unidades de transporte que no reciben mantenimiento, competencia por pasajeros que lleva a formas peligrosas de manejar, etc. Todo eso se suma a que, dado que las vías no suelen dedicar carriles exclusivos a los buses, estos son afectados por la congestión vehicular causada por los automóviles. El Metro de Lima y el Metropolitano son excepciones que cubren apenas alrededor del 10% de los viajes en transporte colectivo en Lima. El resto del transporte colectivo se rige bajo las reglas de competencia, y no es tratado por el estado como un servicio público. El resultado lo conocemos: un servicio de transporte público de pésima calidad.

Cambiar eso es el eje de las tres propuestas que presento.

1. Cambiar las prioridades: ley de movilidad

Una forma de cambiar las prioridades es discursiva. Si decimos que el problema es el tráfico o la congestión, la solución será aliviar la congestión. Las propuestas específicas serán ampliar la capacidad para los vehículos que causan la congestión (lo cual, en pocos años, genera nueva congestión), o invertir sumas considerables de dinero en sistemas de control de tráfico. Estas intervenciones, si son exitosas, tienden a favorecer principalmente a los causantes de la congestión: los usuarios de automóviles.

Si, en cambio, planteamos que el problema es de accesibilidad y movilidad, las soluciones pueden ser distintas. Ya no se trata de que los vehículos se muevan más rápidamente, sino de que la gente pueda llegar a su destino, de preferencia sin afectar mucho el movimiento de otros. Si hay congestión, la solución no es necesariamente aliviarla, sino dar alternativas.  Plantear el problema como uno de congestión tiende a bloquear alternativas que, aunque mejoran la movilidad de la mayoría, podrían no reducir la congestión, como convertir carriles de autos a carriles de bicicleta o bus. Hablar, en cambio, de accesibilidad y movilidad, da argumentos para tales intervenciones: aun si la congestión se mantiene, las personas tienen la opción de moverse sin que la congestión los afecte. Y también se puede argumentar que, al hacer esto, todos se benefician porque habría gente que preferiría ir en bus o bici que estar atorado en el tráfico.

Para que este cambio de prioridades no sea solo discursivo, se necesita leyes que lo expresen. La plataforma dialogosperu.pe del IEP ha propuesto la creación de una Ley de Movilidad Sostenible. Adhiero la propuesta, y creo que la ley debería ser explícita en el cambio de prioridades. Por ejemplo, podría requerir que toda inversión en transporte urbano incluya inversión dedicada exclusivamente al transporte público y no motorizado, sea dedicando un porcentaje de la inversión o del espacio a intervenir. Si se va a construir un nuevo puente, la ley podría exigir que al menos el 50% (¿o más?) del espacio del puente sea dedicado a buses, peatones y bicicletas. Si se invierte en remodelar una vía, se podría exigir que se incluya una ciclovía o se dedique un porcentaje de la inversión al fondo de inversiones en transporte. A eso va el punto 2.

2. Crear de un fondo de inversiones en transporte público y no motorizado

En un país como el Perú en el que hay otros problemas más urgentes, es discutible que una de las prioridades de inversión del gobierno central sea el transporte urbano. ¿Debe el estado invertir miles de millones de dólares en un metro cuando un porcentaje considerable de la población no tiene acceso al agua y desagüe? Quizás podría hacer las dos cosas si es que cambian las prioridades económicas y se toma más en serio la inversión pública.

Pero también hay una opción para aumentar el gasto en transporte sin comprometer fondos destinados a otras áreas: financiar el fondo de transporte con el transporte. El automóvil es el medio de transporte que más costos le genera a la sociedad. Sin embargo, sus usuarios no pagan por esos costos. ¿Por qué no hacerlos pagar más, y con ese dinero financiar inversiones en otros medios? Esto se podría hacer de dos formas: cobrando más por tener un auto, y cobrando más por usar un auto. De este modo, se podría financiar nuevas inversiones en transporte público y no motorizado y subsidiar las operaciones.

Una forma de cobrar por tener un carro es aumentar lo que se cobra por el permiso de usar un auto. Actualmente, se cobra S/.114 (por la placa). Se podría cobrar más. Por ejemplo, en Chile, se paga alrededor del 2% del valor del automóvil por el permiso de circulación. Es una medida bastante moderada si la comparamos con lo que ocurre en otros lugares: en Shanghai, por ejemplo, cada año se subasta una cantidad limitada de licencias, y en algunos casos llegan a costar US$10,000, que luego va a inversiones en transporte público. Cobrar más podría tener el doble objetivo de desincentivar la compra de autos y financiar al transporte público.

La otra forma es cobrar por el uso del auto. Los municipios ya tienen un mecanismo para hacer esto, pero no lo aprovechan: el cobro por estacionar en la calle, especialmente en zonas comerciales. No se trata de estar en contra de que el estado provea servicios gratis o subsidiados. Se trata de cuestionar que el uso del auto sea algo que las municipalidades deban subsidiar y promover con estas decisiones. Una cosa es mantener con fondos públicos una red de circulación que nos beneficia a todos. Otra, muy diferente, es prestar un servicio privado, el alquiler a corto plazo de un espacio, a precios tan bajos.

Entiendo que hay críticas que deben ser atendidas. Incorporar cobros como este implica introducir una lógica de mercado a servicios prestados por el estado, lo cual, como comentaba en el post anterior, suele tener efectos regresivos. Sin embargo, en Perú, por lo general, los propietarios de automóviles pertenecen al sector más adinerado de la sociedad (hay algunas excepciones, incluyendo la gente que utiliza automóviles para trabajar, que deberían ser consideradas). Introducir un mecanismo de mercado administrado por el estado, en este caso, sería redistributivo, ya que serviría para financiar servicios públicos.

Justamente porque quienes tienen automóvil suelen pertenecer al sector más privilegiado del país, implementar una política así podría ser difícil. Quizás los automovilistas se movilizarían contra la norma como lo hicieron cuando se empezó a poner multas por exceso de velocidad en Lima o cuando se propuso dedicar la Av. Arequipa al transporte público. Para implementar políticas que generen oposición en grupos interesados con poder, es útil conseguir el apoyo de otros sectores. En este caso, dirigir fondos de los automovilistas a los usuarios de transporte público y bicicletas podría servir para eso.

3. Centralizar la planificación de transporte

Ya está en agenda en el Congreso la creación de autoridades únicas de transporte para las ciudades más grandes del país. Lo que no está tan claro es qué forma y función va a tener dicha autoridad. Una opción, poco deseable, es que la autoridad se convierta en el brazo local de ProInversión, encargada de negociar nuevas inversiones privadas en transporte. Esto solo contribuiría a la profundización de la fragmentación del sistema de transporte, que es justamente uno de los motivos que llevaron a la propuesta de la creación de autoridades únicas.

Para el caso de Lima, el argumento más citado para la creación de una autoridad única es que es complicado regular el transporte público cuando Lima y Callao comparten responsabilidades. Sin duda es un buen argumento, pero hay otros que no son mencionados con tanta frecuencia. Además de la injerencia del Callao, en Lima hay cuatro agencias municipales a cargo de planificar, operar o regular el transporte: ProTransporte, a cargo de regular el Metropolitano; la Gerencia de Transporte Urbano, a cargo de entregar licencias y regular el transporte público, y de promover el transporte no motorizado; Emape, a cargo de construir y mantener infraestructura; Invermet, a cargo de manejar el fondo para obras municipales; y la Gerencia de Promoción de la Inversión privada, encargada de negociar concesiones.

Pero los otros dos niveles de gobierno también intervienen: los municipios distritales están a cargo de invertir en y mantener las vías locales, de cobrar por el estacionamiento, y también pueden implementar iniciativas de transporte no motorizado y de estacionamientos privados a nivel local; y el gobierno central está a cargo del Metro. La gobernanza se complica aun más cuando incluimos los operadores privados: uno a cargo del Metropolitano, otro a cargo de la línea 1 del Metro, otro va a estar a cargo de la línea 2, y tres concesionarios de autopistas. El problema, pues, va mucho más allá de las licencias que pueda dar la municipalidad del Callao.

La fragmentación, pues, no es solo política o administrativa. El sistema mismo de transporte está fragmentado, y esta fragmentación está siendo profundizada con nuevas inversiones. Debido a que no es fácil saber cómo van a cambiar las necesidades de transporte de la ciudad, planificar la red de transporte de a pocos y con distintos operadores se vuelve complicado. La integración del sistema, sea para permitir transbordos entre buses y metro, o para usar los fondos de una parte del sistema (los autos) para financiar otra (el transporte público), también se complica cuando hay varios operadores. Los economistas dirían que es un modelo que genera altos costos de transacción. Además, el sistema en algunos casos redistribuye “para arriba”: por ejemplo, las autopistas privadas van a ser “auto-financiadas” (se van a pagar con los peajes), pero para que funcionen dependen de la red vial que es pagada por todos. La incertidumbre y los beneficios de tener un sistema integrado son motivos para centralizar la planificación y la operación del sistema de transporte urbano.

Una autoridad central, que se encargue de operar todo el sistema (y de regular las concesiones existentes), sería un gran avance. Esta autoridad podría absorber todas las responsabilidades en el área de transporte urbano, incluyendo las que están en manos de los municipios distritales. El fondo de inversiones en transporte podría servir para financiarla, y un gobierno dispuesto a cuestionar el “modelo” que se basa principalmente en inversiones privadas sería indispensable. Como mencioné en el post anterior, además, una autoridad fuerte, con capacidad de inversión, estaría en mejores condiciones de negociar concesiones si es que lo considerara necesario.

Por último, otra forma de plantear soluciones a los problemas de transporte es considerando las políticas de uso del suelo. Acercar el origen y el destino puede ser parte de la respuesta a los problemas de transporte. Mediante políticas de zonificación que promuevan la mezcla de usos del suelo (vivienda, comercio, etc.), la reducción de la segregación social, y la construcción de vivienda social cerca a los centros de trabajo se puede reducir considerablemente la necesidad que tiene la gente de moverse largas distancias todos los días. Quizás la autoridad podría ocuparse no solo del transporte, sino de políticas de suelo. Sobre esto voy a escribir en el próximo post.

 

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¿Por qué propuestas para una ciudad justa? Durante el periodo de crecimiento económico de los últimos años, las desigualdades urbanas han seguido tan agudas como siempre. Mientras en los distritos de clase media y alta de Lima se construyen edificios, muchos de ellos de lujo, en la periferia la ciudad se sigue expandiendo en el desierto, produciendo casas que ni siquiera tienen acceso a agua y desagüe. Mientras cada vez más personas tienen un automóvil, la congestión que su uso genera empeora las condiciones de transporte de todos los demás. Para mejorar las ciudades, pues, no podemos tomar una posición “neutral,” “técnica,” sino tomar en cuenta las desigualdades y sus efectos, y poner a la justicia social en el centro de las soluciones. Una propuesta que no tome en cuenta estas desigualdades corre el riesgo de reproducirlas.

Pero ¿se puede responder a problemas urbanos con intervenciones a nivel local y dedicadas específicamente a tales problemas urbanos? La pregunta no es sencilla, y ha estado presente en los debates sobre planificación urbana por mucho tiempo. Si un extremo es pensar que ningún problema urbano se puede solucionar mientras exista el capitalismo, el otro es creer que cambios cosméticos diseñados a nivel local pueden tener un impacto considerable sobre dichos problemas. Sin dejar de lado los problemas intrínsecos al capitalismo, creo que entre ambos posturas hay bastante por proponer. Para eso hace falta, claro, tomar en cuenta los efectos que políticas y dinámicas de nivel nacional o supranacional tienen sobre las ciudades.

Un ejemplo: la municipalidad de Lima tiene la responsabilidad de mejorar las condiciones de transporte de la ciudad. Sin embargo, no cuenta con los recursos para hacer grandes inversiones en infraestructura (en 2014, su presupuesto de infraestructura fue de S/. 220 millones [pdf]). Lo que sí tiene es la posibilidad de buscar inversionistas privados para que estos financien infraestructura de transporte. Y justamente porque la municipalidad no tiene suficientes recursos, esa infraestructura debe ser preferiblemente “auto-sostenible,” es decir, ser pagada íntegramente por sus usuarios. Al mismo tiempo, hay fondos de capital buscando inversiones con retornos seguros a largo plazo. En este contexto, ¿habría sido posible que el resultado sea otro que miles de millones de dólares dirigidos a infraestructura dedicada principalmente a automovilistas, y casi nada al transporte público?

Aunque no parece por la forma como la he planteado, esta no es una pregunta sencilla, y no pretendo responderla aquí. Con el ejemplo apenas busco ilustrar cómo dinámicas que van mucho más allá de lo que ocurre dentro de un municipio pueden transformar radicalmente la ciudad, aunque nominalmente el encargado de transformarla sea dicho municipio. Esto nos lleva a un punto central al momento de plantear la transformación del rol de la planificación urbana en el Perú: el “modelo.”

En las elecciones pasadas se hablaba más del “modelo” de lo que se habla ahora. Pero como ahora, las definiciones eran muy vagas. Periodistas y encuestadores preguntaban si los candidatos o los votantes estaban o no a favor del “modelo,” pero mucho más raro era que unos y otros se animen a definirlo. Para efectos de lo que ocurre con las cuestiones urbanas, defino a este modelo (de planificación) así: se trata del sostenimiento y la reproducción de un estado que, aunque no ha renunciado a la responsabilidad de proveer servicios básicos, prefiere hacerlo indirectamente, a través de alianzas con el sector privado. Se trata de un estado que busca crear las condiciones para que el sector privado provea estos servicios (esto, evidentemente, es una generalización, que no señala más que una tendencia, y en algunas áreas el estado todavía es activo e invierte directamente). Este estado se construyó en los 90s y los 2000s sobre la base de una lógica introducida a comienzos de los 90s, que podemos llamar “neoliberal,” y que se basa principalmente en dos premisas. Una es que los mercados son mejores (más “eficientes”) que el estado en proveer servicios. La otra, derivada de esta, es que expandir mecanismos de mercado a áreas donde antes no existían solo puede ser positivo.

Esta lógica influyó en la forma como el estado (a nivel del gobierno central) intervino en las dos cuestiones urbanas a las que me voy a referir: vivienda y transporte. En vivienda, promovió la creación de un mercado de vivienda social, a través de subsidios directos a familias debajo de cierto nivel de ingreso que quisieran comprar una (siguiendo un modelo creado en Chile y luego exportado a varios otros países). Es un programa de vivienda social insuficiente, que ha producido alrededor de 220,000 viviendas en 12 años, y con un sesgo hacia las zonas que pueden sostener un mercado de vivienda. En transporte, primero privatizó empresas públicas y eliminó regulaciones a la entrada a operar empresas de transporte. Luego, a través de agencias de promoción a la inversión privada, creó un mercado de infraestructura: empresas privadas pueden proponer obras, de preferencia “auto-sostenibles” como las autopistas de Lima. Este modelo crea las condiciones para que el sector privado invierta en servicios e infraestructura. El problema es que esta forma de buscar inversiones trae un sesgo, en la forma y en el lugar, hacia sectores que tienen los recursos para pagar por ellas. Se suele priorizar infraestructura rentable sobre infraestructura socialmente necesaria. Los miles de millones de dólares invertidos en autopistas con peaje en una ciudad donde alrededor del 10% de la población usa automóvil son solo un ejemplo.

Para transformar el rol del estado en la planificación es necesario cuestionar las premisas de este “modelo,” o al menos conocerlas para poder trabajar en sus márgenes. Creo que hay dos caminos, no necesariamente excluyentes entre sí, que se pueden tomar para cambiar la forma como el estado interviene en la planificación urbana:

  1. El primero es asumir que el modelo no va a cambiar y lo único que se puede hacer es trabajar en sus márgenes. Un ejemplo de esto es la propuesta para crear “autoridades autónomas” en las principales ciudades del país. En el caso de Lima, esta autoridad tendría poder de decisión sobre el transporte de Lima y Callao. Un paso más, en la misma dirección, sería centralizar más el poder de la ciudad, sea en esa autoridad o en los municipios provinciales, a costa de los distritales (en Lima, el presupuesto de los todos los distritos juntos es mayor que el del municipio provincial). Con mayor presupuesto, mayor capacidad técnica, y quizás mayor supervisión del gobierno central, el gobierno provincial estaría en una mejor posición para negociar con el sector privado la provisión de infraestructura. Un municipio más fuerte (o una autoridad de transporte) quizás estaría en la capacidad, por ejemplo, de que los automovilistas paguen más por usar el medio menos eficiente de transporte, y lo recaudado se transfiera al transporte público o a otros servicios (más sobre este punto en el próximo post).
  2. El segundo camino es cuestionar más a fondo las premisas del modelo de planificación. Esto significaría fundamentalmente fortalecer la capacidad de planificación y ejecución del estado, dándole prioridad sobre su capacidad de negociación. Justamente el problema de crear nuevos mercados regulados por el estado bajo la premisa de que el estado es ineficiente es que es precisamente ese estado el que debe sostener y regular esos mercados. ¿Cómo se concilia la falta de confianza en el estado constructor con el exceso de confianza en el estado negociador y regulador? Un estado que tiene la capacidad de proveer servicios directamente está en mucho mejor capacidad de negociar con el sector privado: si la oferta del privado no es buena, el estado se hace cargo. Si el estado no tiene esa capacidad, solo puede aceptar la oferta. Este cambio, aunque pequeño, puede mejorar el modelo, aunque necesite cuestionar una de sus premisas. Pero no se trata simplemente de mejorar el modelo, sino de asumir una realidad: un modelo que prioriza proyectos de infraestructura y servicios según rentabilidad, y que se basa principalmente en lógicas de mercado, tiende a excluir a quienes no pueden pagar.

Más allá de uno u otro camino, va a ser muy difícil cambiar el rol del estado en la planificación urbana, especialmente si queremos hacer algo sobre la desigualdad, sin tomar en serio las premisas bajo las cuales el estado interviene actualmente. Junto a las premisas mencionadas más arriba, tenemos un tercer sesgo ideológico: se asume que más crecimiento siempre es mejor, al mismo tiempo que se considera crecimiento solo a lo que se puede contabilizar. Ese sesgo hace que ciertas cuestiones urbanas se subordinen a “la economía,” y se priorice su impacto en el crecimiento antes que en ampliar acceso a derechos y servicios básicos. Así, tenemos que la prensa en una página celebra las cifras de aumento en el número de autos vendidos, mientras que en otra lamenta el aumento de la congestión, sin darse cuenta de la relación directa entre ambos factores. También tenemos que las noticias sobre vivienda van en la sección Economía. Las que traten de construcción “formal,” claro, la que entra en las cuentas. Las tomas de terrenos de quienes no pueden acceder a ese mercado (ni al subsidiado), en cambio, son cubiertas como si pertenecieran a Policiales.

Hablar en voz alta sobre estas contradicciones es el primer paso para cambiar las políticas urbanas. Y con hablar en voz alta no me refiero simplemente a que una autoridad o expertos con voz se hagan cargo. También me refiero a que las organizaciones movilizándose para crear alternativas se vuelvan protagonistas. Una de las premisas del estado para crear mercados de infraestructura fue que, dado que el estado no tenía suficiente información, gente externa al estado debía poder proponer intervenciones. Sin embargo, dado que las intervenciones dependían de su rentabilidad, se creó un sesgo obvio: quienes estaban en condiciones de traer nueva información eran inversionistas que buscaban retornos y sabían dónde encontrarlos. ¿Qué tal si, ya que tenemos un modelo que permite la participación de actores no estatales, dejamos de limitar esta participación a los grandes inversionistas? Ese sería el primer paso para poner en evidencia el tipo de exclusión que el actual modelo de planificación ha generado.

Volviendo a la pregunta del segundo párrado, concluyo con dos puntos. Primero, que para que sea posible dar respuestas locales a problemas urbanos se necesitan ciertas condiciones, y el gobierno central está en mejor posición que los locales para crearlas. Reformar el sistema que hoy prioriza infraestructura rentable es responsabilidad del gobierno central: los gobiernos locales actúan con las herramientas que este les da. Segundo, para que los cambios, sean en los márgenes o transformando el modelo, sean efectivos, la reforma debe incluir mecanismos para garantizar el derecho de la gente a participar en la producción de su ciudad.

 

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Empiezo una serie de cuatro posts en los que identifico algunos problemas urbanos actuales y propongo algunas direcciones que se podrían tomar para enfrentarlos. Debido a que estudio principalmente Lima, los posts van a tener un sesgo hacia esta ciudad. Pero todos los temas a tratar necesitan políticas a nivel nacional y en algunos casos se extienden a otras ciudades y regiones.

En este post, que introduce la serie, no voy a hablar sobre propuestas específicas sino sobre principios generales. Esto se debe a que entiendo que los problemas urbanos en el Perú no se pueden enfrentar sin un cambio fundamental en la forma en la que se piensa sobre ellos. En otras palabras, no se trata de dar respuestas a preguntas recurrentes, sino de replantear esas preguntas. Para hacer esto, propongo dos cambios fundamentales.

En primer lugar, en el Perú actual se trata al suelo urbano fundamentalmente como una mercancía. Propongo que, en cambio, la propiedad urbana cumpla una función social. Este concepto puede ser ambiguo, pero me refiero a que, al intervenir sobre la propiedad urbana, el estado tome en cuenta ciertos principios fundamentales, como el derecho a la vivienda y a los servicios urbanos.¹ Un ejemplo: si, dada la regulación actual, la oferta de vivienda está dirigida desproporcionadamente hacia los sectores medios y altos (como ocurre ahora), este principio nos indicaría que es necesaria otra forma de regulación o intervención.

En segundo lugar, la forma en la que el estado peruano ha incorporado al capital privado en la provisión de servicios e infraestructura ha hecho que en algunos casos la rentabilidad monetaria tenga demasiada influencia sobre el tipo de servicios o infraestructura que se elige proveer. En respuesta, propongo retomar o transformar el rol del estado en la planificación.

Al decir que el suelo urbano es tratado como mercancía,² no me refiero a que el estado no cumpla actualmente ningún rol en el mercado de suelo o deje que este se autorregule. Al contrario, como ocurre con todo mercado, el rol que cumple el estado es fundamental para que el mercado de suelo exista, y la forma en la que se desarrolla es definida en buena parte por decisiones políticas. El uso de la zonificación es un ejemplo, y el Plan de Lima 2006-2021 ilustra el uso del estado para darle características particulares al mercado de suelo. Este plan identificó cuatro zonas de “tratamiento normativo” para guiar futuros cambios de zonificación. El área de mayor ingreso, a pesar de incluir la zona central que concentra buena parte de los lugares de trabajo, fue la única designada como un área en la que la zonificación debía restringir la mezcla de usos (ver imagen). El objetivo es evidente: mantener el alto precio del suelo en esta zona.

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Área III (celeste): densificación regulada y restricción a la compatibilidad con otras actividades (La Molina, Miraflores y San Isidro, y parte de Surco, San Borja, Surquillo y Magdalena).

Pero no siempre la zonificación se usa para mantener el alto valor monetario del suelo. En otros casos, se usa para generar valor. La forma más obvia es mediante el aumento de las alturas permitidas. Cuando la municipalidad aprueba un aumento de altura, está creando valor que es transferido directamente al propietario del terreno. Apenas una fracción del valor generado retorna al estado a través de futuros impuestos (ahora cobrados sobre un valor mayor). Otra forma en la que el estado genera valor monetario es usando herramientas de zonificación tales como la Reglamentación Especial. Aunque originalmente este instrumento se creó para lidiar con áreas con geografía complicada y para mejorar las condiciones de áreas con servicios precarios, en las últimas dos décadas se ha utilizado para reconvertir zonas para usos más rentables, como ocurrió en la Margen Izquierda del Río Rímac, el Cuartel San Martín, y el Parque Salazar, hoy Centro Comercial Larcomar.

El punto es que el estado ya tiene herramientas para regular el mercado de suelo. El problema, a mi parecer, es que el principio bajo el cual se suele regir es el de subir su valor monetario -especialmente en el área central de Lima- y no su valor de uso social. Por ejemplo, si el objetivo de la regulación fuera que el suelo tenga una función social -y no simplemente mantener el valor del suelo para beneficio de sus propietarios- en el Plan del 2006 la zona central se habría designado de forma tal que permita mayor densificación y mezcla de usos para beneficio de todos los habitantes de la ciudad, y no solo de los que ya viven o son propietarios ahí.

Darle una función social a la propiedad (urbana) no es algo poco común. Por ejemplo -con diferentes alcances- el Estatuto de la Ciudad de Brasil y las constituciones de Colombia y Chile también incluyen este principio. Que la propiedad tenga una función social, pues, no implica eliminar el mercado de suelo. Lo que sí implica es que se busque que el uso de suelo sirva a la sociedad y no principalmente a sus propietarios. En el sentido que le doy, implicaría que por servir a la sociedad se entienda garantizar ciertos derechos (a la ciudad, a la vivienda, a los servicios urbanos, a la participación en la forma de producir ciudad), y buscar la justicia social o una justa distribución de los costos y beneficios de la urbanización (como dice el Estatuto de la Ciudad de Brasil, art. 2-IX). Evidentemente, se trata de un principio sobre el cual basar políticas específicas. Y obviamente, que se declare que la propiedad tenga una función social no garantiza que la vaya a tener, pero sí abre la posibilidad de encarar los problemas urbanos de otra forma, y de incorporar nuevas demandas.

En los siguientes posts voy a profundizar en algunos otros ejemplos de posibles políticas que se basen en la función social de la propiedad. Por ahora, voy a terminar diciendo que el nexo entre este principio y tales políticas específicas es la recuperación del rol del estado en la planificación urbana. Aquí también el estado ya tiene un rol. Actualmente, ese rol consiste principalmente, además de lo descrito líneas arriba, en establecer alianzas con el sector privado para proveer servicios e infraestructura. Este modelo permite usar fondos que de otra manera no estarían disponibles. El problema es que puede generar un sesgo hacia servicios e infraestructura que sean rentables, ya sea por el lugar donde se proveen o por la forma que toman. Un ejemplo es el programa de autopistas con peaje de la municipalidad de Lima: en los últimos seis años prácticamente toda la inversión a cargo de la municipalidad de Lima en infraestructura de transporte se ha dirigido a infraestructura especializada en el 10% de los limeños que usan auto. El programa consiguió fondos que de otro modo no habrían estado disponibles, pero a costa de priorizar la movilidad de la minoría que tiene dinero para pagar por la infraestructura.

En los siguientes posts voy a extenderme sobre la forma que podría tomar este cambio en el rol del estado en la planificación con ejemplos específicos de propuestas.

Notas:

¹Si esto sigue pareciendo demasiado ambiguo, recomiendo leer el Estatuto de la Ciudad de Brasil, especialmente los artículos 2 y 39, que se refieren a la función social de la propiedad urbana. De todos modos, dado que se trata de un principio y no de una política específica, el concepto siempre va a ser necesariamente ambiguo y sujeto a interpretación.

²A diferencia de otras mercancías, como los bienes de consumo, el suelo no es producido en el sentido económico. La conversión del suelo en mercancía no depende de un proceso productivo sino de un proceso social: la urbanización y la existencia de la propiedad (de algo que no es producido sino que “está ahí”) es lo que permite convertir a la tierra en mercancía, o lo que Karl Polanyi llamaría “mercancía ficticia.” Al no depender de un proceso productivo en el sentido de otros bienes, aumentar el rol del estado no necesariamente va a generar escasez de suelo como, por ejemplo, regular el precio de los zapatos podría generar escasez de zapatos.

 

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