Elecciones 2016. Propuestas para una ciudad justa. 1: la función social de la propiedad urbana

Empiezo una serie de cuatro posts en los que identifico algunos problemas urbanos actuales y propongo algunas direcciones que se podrían tomar para enfrentarlos. Debido a que estudio principalmente Lima, los posts van a tener un sesgo hacia esta ciudad. Pero todos los temas a tratar necesitan políticas a nivel nacional y en algunos casos se extienden a otras ciudades y regiones.

En este post, que introduce la serie, no voy a hablar sobre propuestas específicas sino sobre principios generales. Esto se debe a que entiendo que los problemas urbanos en el Perú no se pueden enfrentar sin un cambio fundamental en la forma en la que se piensa sobre ellos. En otras palabras, no se trata de dar respuestas a preguntas recurrentes, sino de replantear esas preguntas. Para hacer esto, propongo dos cambios fundamentales.

En primer lugar, en el Perú actual se trata al suelo urbano fundamentalmente como una mercancía. Propongo que, en cambio, la propiedad urbana cumpla una función social. Este concepto puede ser ambiguo, pero me refiero a que, al intervenir sobre la propiedad urbana, el estado tome en cuenta ciertos principios fundamentales, como el derecho a la vivienda y a los servicios urbanos.¹ Un ejemplo: si, dada la regulación actual, la oferta de vivienda está dirigida desproporcionadamente hacia los sectores medios y altos (como ocurre ahora), este principio nos indicaría que es necesaria otra forma de regulación o intervención.

En segundo lugar, la forma en la que el estado peruano ha incorporado al capital privado en la provisión de servicios e infraestructura ha hecho que en algunos casos la rentabilidad monetaria tenga demasiada influencia sobre el tipo de servicios o infraestructura que se elige proveer. En respuesta, propongo retomar o transformar el rol del estado en la planificación.

Al decir que el suelo urbano es tratado como mercancía,² no me refiero a que el estado no cumpla actualmente ningún rol en el mercado de suelo o deje que este se autorregule. Al contrario, como ocurre con todo mercado, el rol que cumple el estado es fundamental para que el mercado de suelo exista, y la forma en la que se desarrolla es definida en buena parte por decisiones políticas. El uso de la zonificación es un ejemplo, y el Plan de Lima 2006-2021 ilustra el uso del estado para darle características particulares al mercado de suelo. Este plan identificó cuatro zonas de “tratamiento normativo” para guiar futuros cambios de zonificación. El área de mayor ingreso, a pesar de incluir la zona central que concentra buena parte de los lugares de trabajo, fue la única designada como un área en la que la zonificación debía restringir la mezcla de usos (ver imagen). El objetivo es evidente: mantener el alto precio del suelo en esta zona.

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Área III (celeste): densificación regulada y restricción a la compatibilidad con otras actividades (La Molina, Miraflores y San Isidro, y parte de Surco, San Borja, Surquillo y Magdalena).

Pero no siempre la zonificación se usa para mantener el alto valor monetario del suelo. En otros casos, se usa para generar valor. La forma más obvia es mediante el aumento de las alturas permitidas. Cuando la municipalidad aprueba un aumento de altura, está creando valor que es transferido directamente al propietario del terreno. Apenas una fracción del valor generado retorna al estado a través de futuros impuestos (ahora cobrados sobre un valor mayor). Otra forma en la que el estado genera valor monetario es usando herramientas de zonificación tales como la Reglamentación Especial. Aunque originalmente este instrumento se creó para lidiar con áreas con geografía complicada y para mejorar las condiciones de áreas con servicios precarios, en las últimas dos décadas se ha utilizado para reconvertir zonas para usos más rentables, como ocurrió en la Margen Izquierda del Río Rímac, el Cuartel San Martín, y el Parque Salazar, hoy Centro Comercial Larcomar.

El punto es que el estado ya tiene herramientas para regular el mercado de suelo. El problema, a mi parecer, es que el principio bajo el cual se suele regir es el de subir su valor monetario -especialmente en el área central de Lima- y no su valor de uso social. Por ejemplo, si el objetivo de la regulación fuera que el suelo tenga una función social -y no simplemente mantener el valor del suelo para beneficio de sus propietarios- en el Plan del 2006 la zona central se habría designado de forma tal que permita mayor densificación y mezcla de usos para beneficio de todos los habitantes de la ciudad, y no solo de los que ya viven o son propietarios ahí.

Darle una función social a la propiedad (urbana) no es algo poco común. Por ejemplo -con diferentes alcances- el Estatuto de la Ciudad de Brasil y las constituciones de Colombia y Chile también incluyen este principio. Que la propiedad tenga una función social, pues, no implica eliminar el mercado de suelo. Lo que sí implica es que se busque que el uso de suelo sirva a la sociedad y no principalmente a sus propietarios. En el sentido que le doy, implicaría que por servir a la sociedad se entienda garantizar ciertos derechos (a la ciudad, a la vivienda, a los servicios urbanos, a la participación en la forma de producir ciudad), y buscar la justicia social o una justa distribución de los costos y beneficios de la urbanización (como dice el Estatuto de la Ciudad de Brasil, art. 2-IX). Evidentemente, se trata de un principio sobre el cual basar políticas específicas. Y obviamente, que se declare que la propiedad tenga una función social no garantiza que la vaya a tener, pero sí abre la posibilidad de encarar los problemas urbanos de otra forma, y de incorporar nuevas demandas.

En los siguientes posts voy a profundizar en algunos otros ejemplos de posibles políticas que se basen en la función social de la propiedad. Por ahora, voy a terminar diciendo que el nexo entre este principio y tales políticas específicas es la recuperación del rol del estado en la planificación urbana. Aquí también el estado ya tiene un rol. Actualmente, ese rol consiste principalmente, además de lo descrito líneas arriba, en establecer alianzas con el sector privado para proveer servicios e infraestructura. Este modelo permite usar fondos que de otra manera no estarían disponibles. El problema es que puede generar un sesgo hacia servicios e infraestructura que sean rentables, ya sea por el lugar donde se proveen o por la forma que toman. Un ejemplo es el programa de autopistas con peaje de la municipalidad de Lima: en los últimos seis años prácticamente toda la inversión a cargo de la municipalidad de Lima en infraestructura de transporte se ha dirigido a infraestructura especializada en el 10% de los limeños que usan auto. El programa consiguió fondos que de otro modo no habrían estado disponibles, pero a costa de priorizar la movilidad de la minoría que tiene dinero para pagar por la infraestructura.

En los siguientes posts voy a extenderme sobre la forma que podría tomar este cambio en el rol del estado en la planificación con ejemplos específicos de propuestas.

Notas:

¹Si esto sigue pareciendo demasiado ambiguo, recomiendo leer el Estatuto de la Ciudad de Brasil, especialmente los artículos 2 y 39, que se refieren a la función social de la propiedad urbana. De todos modos, dado que se trata de un principio y no de una política específica, el concepto siempre va a ser necesariamente ambiguo y sujeto a interpretación.

²A diferencia de otras mercancías, como los bienes de consumo, el suelo no es producido en el sentido económico. La conversión del suelo en mercancía no depende de un proceso productivo sino de un proceso social: la urbanización y la existencia de la propiedad (de algo que no es producido sino que “está ahí”) es lo que permite convertir a la tierra en mercancía, o lo que Karl Polanyi llamaría “mercancía ficticia.” Al no depender de un proceso productivo en el sentido de otros bienes, aumentar el rol del estado no necesariamente va a generar escasez de suelo como, por ejemplo, regular el precio de los zapatos podría generar escasez de zapatos.

 

Lee también:

Propuestas para una ciudad justa: 2. Planificación

Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

Manchay y la autoridad de transporte para Lima y Callao

Con la implementación del corredor Javier Prado, han desaparecido rutas que iban de Manchay a varios puntos de Lima, y en su lugar se ha implementado una ruta alimentadora que cuesta S/1.20, bastante más que lo que cobraban las rutas anteriores por tramos cortos. La gente en Manchay no está contenta.

manchay trome

foto: trome.pe

La implementación de una red integrada, con tarifa única, que cubra toda la ciudad, es claramente mejor, en cuanto a movilidad, que lo que tenemos hoy (salvo en el caso de tramos cortos, pues la tarifa plana complicaría cobrar S/.0.50). Pero cuando la red se implementa de a pocos, como en este caso en el que recién hay dos corredores, y encima esos corredores no son integrados (se pagan por separado), los beneficios no son tan evidentes al inicio. Si antes se podía tomar un bus en Manchay y viajar con un solo pasaje a distintos puntos de Lima, ahora un pasaje lleva solo a Javier Prado, y para cualquier otro punto se tiene que pagar un pasaje más. Se paga el doble o casi el doble.

Es un problema real, que debe ser atendido. Lo cual no significa detener o deshacer la reforma, sino adaptarla a las circunstancias. Tras la protesta de hoy, por ejemplo, Protransporte ha respondido con un comunicado en esa línea. Ahí dice que:

…se ha determinado mantener los servicios de las empresas tradicionales con la tarifa local, horario y cobertura que venían ofreciendo, en tanto se desarrolle progresivamente la implementación del referido eje vial.

O sea, al menos por un tiempo, va a seguir habiendo alternativas. No sé si esa sea la mejor opción (por ejemplo, habría que saber hasta cuándo se van a mantener las alternativas, y cómo estas afectan a la implementación del corredor).

Pero hay un asunto que es importante más allá de si esa es la mejor solución o no. EL gobierno central está planeando la creación de una autoridad única de transporte para siete ciudades, incluyendo Lima-Callao. Si el objetivo de esa autoridad va a ser centralizar la planificación de transporte para facilitar la creación de una red integrada, bien. Pero si el objetivo es “despolitizar” la planificación del transporte (como algunos sugieren), el asunto es más problemático.

Protransporte, aunque tiene cierta autonomía administrativa, es un órgano político que responde, al menos indirectamente, a los votantes: sus directores son elegidos por el alcalde, y lo que haga se asume que es en nombre de la municipalidad. Una entidad autónoma no necesariamente respondería de la misma forma, y probablemente sería más proclive a pasar por alto problemas reales en ciertos lugares con tal de alcanzar objetivos mayores que respondan a criterios técnicos. Por ejemplo, se podría argumentar que el beneficio agregado de implementar el corredor de cierta forma es mayor que el costo que esto representaría para los residentes de una zona. O quizás no. Quizás se argumentaría que no es aceptable trasladar los costos a una zona de alta pobreza porque aumentaría la desigualdad.

Pero justamente esa discusión entre beneficios agregados y desigualdad nos lleva al plano político. Se trata de cuestiones políticas que deben pasar por procesos democráticos de decisión. Lo técnico puede informar ese proceso de decisión, y luego intervenir en la implementación. Pero de ninguna manera se debe convertir procesos políticos de decisión en asuntos meramente técnicos. Hacer eso no sería “despolitizar” el proceso, sino simplemente ocultar su carácter político.

Casos como el de Manchay, pues, que revelan el carácter político de la planificación de transporte, son los que se deben tener en cuenta al decidir cómo es que se diseña esa autoridad.

ACTUALIZACIÓN: La municipalidad ha anunciado que se suspende la ruta alimentadora y se mantienen las rutas anteriores.

Buscan reducción de impuestos a autos usados con la excusa de renovar el parque automotor

El Asociación Automotriz del Perú (AAP) está buscando que se reduzca los impuestos al comercio de autmóviles. La AAP está formada por importadores de autos ysubsidy1lzw-copy diversos grupos empresariales que se benefician directa o indirectamente del comercio de automóviles (bancos, importadoras de accesorios, aseguradoras, grifos, entre otros).

La excusa es la “renovación del parque automotor.” Pero la reducción de impuestos que piden haría más barato no comprar un auto nuevo, sino revender un auto usado que haya sido ofrecido como parte de pago.:

El ejecutivo señaló que si se aprueba esta norma entonces los concesionarios vehiculares podrán recibir autos de segundo uso para venderlos y al momento de hacerlo, el IGV se aplicará sobre el valor agregado, en caso lo hubiera.

“Si un concesionario recibe un auto (de segunda) que vale S/. 10,000 y lo vende en S/. 12,000 entonces va a pagar el IGV solamente por los S/. 2,000 de utilidad”, precisó.

No se trata, pues, de cambiar autos usados por autos nuevos, sino de meter más autos a las calles a un precio menor. Pero si bien la excusa es la renovación del parque automotor, el objetivo es “retomar la senda de crecimiento de 10%.”

10% de crecimiento anual en la venta de vehículos. Ahí está el impresionante aumento de la congestión vehicular en Lima en los últimos años. Este aumento en la congestión afecta a todos, no solo a quienes usan autos. Con el aumento del uso del auto sube la contaminación; y la congestión también perjudica a quienes usan el transporte público, pues este comparte las vías con los autos.

Usar autos, pues, le supone costos a la sociedad que no son asumidos por quienes los usan (o los venden). A pesar de eso, la tendencia reciente ha sido a redcir, no aumentar, el costo de manejar, por ejemplo con la redución y futura eliminación de aranceles gracias al TLC. Esta nueva reducción de impuestos sería un paso más en esa dirección.

Si las decisiones políticas siguen lo que proponen quienes se benefician del comercio de automóviles, las respuestas a la congestión no van a buscar reducir el uso o la venta de autos. Al contrario, lo que se va a buscar es que facilitar su crecimiento. De hecho, ya se ha venido haciendo esto con el aumento de la capacidad vial a través de bypasses, autopistas, y ampliaciones de carriles. Al final, puede ser que las nuevas vías colapsen, y sea “necesario” hacer otras, pero algunos sí que se van a beneficiar en el camino.

Estado de emergencia: gentrificando el Callao

La semana pasada se declaró en estado de emergencia al Callao, y se ha armado un operativo con 4,500 policías interviniendo barrios y casas mientras las garantías constitucionales están suspendidas. Esto viene después de algunos episodios violentos que han recibido amplia cobertura en medios.

A lo que no se le ha prestado tanta atención es al plan para transformar los barrios “pacificados,” ni a las consecuencias que este plan tendrá para la gente que vive ahí. Se habla de 60 mil personas que tendrían que irse para para convertir la zona que está más cerca al mar en una gran área turística, aprovechando la conectividad que va a brindar la ampliación de la autopista de la Costa Verde hasta ahí , y en unos años más la línea 2 del Metro.

En este contexto, además, existe un proyecto para “revitalizar” la zona monumental del Callao a través del arte. Se trata del proyecto Fugaz Arte de Convivir, que ha sido creado por la inmobiliaria Capital Impact S.A.C. En este caso, se trata de que el arte convierta una zona mal vista por la clase media limeña (así es descrita por el propio Fugaz) en una zona atractiva. El uso del arte como herramienta de gentrificación ha sido ampliamente documentado, y este caso parece sacado de un manual sobre cómo usarlo con ese objetivo.

El Callao, pues, está siendo objeto de distintas estrategias en las que participan tanto el estado como grupos privados. Ni el estado de emergencia se trata simplemente de controlar la violencia o la delincuencia, ni la ampliación de la Costa Verde tiene que ver simplemente con aliviar el tráfico. Ambas contribuyen a un plan de renovación urbana que incluye desplazamientos y la apertura de nuevos espacios para la especulación y la acumulación de capital.

Los casos particulares de participación del capital especulativo y las estrategias del estado para transformar el Callao solo pueden entenderse como procesos relacionados. Asimismo, la violencia estatal que un estado de emergencia supone, y las transformaciones, desplazamientos y conflictos que vengan, también deben verse dentro del contexto que esos procesos producen.

#CambiemosDeActitud: dejemos de culpar a los peatones

Hoy el ministro de Transporte José Gallardo Ku lanzó en una conferencia de prensa una nueva fase de la campaña “Cambiemos de Actitud,” que tiene como objetivo fomentar el respeto de las normas de tránsito. Aunque parece estar hecha con buenas intenciones, la campaña está muy mal orientada. Por un lado, parece ser solo campaña de “concientización.” Una campaña así podría ser un buen complemento para políticas específicas. Pero por sí sola es difícil que funcione.

Pero más grave que eso es que pone buena parte de la responsabilidad en los usuarios más vulnerables, los peatones. En palabras del ministro Gallardo Ku:

Este es un tema que todavía no se observa. Las personas por ahorrar tiempo, a veces no usan el cruce peatonal.

La renuencia a usar la infraestructura peatonal es algo que se ve desde hace mucho tiempo. Es por eso que la concientización es la clave de toda esta estrategia de seguridad vial

Quienes pueden causar muertes en colisiones de tránsito pertenecen a un grupo relativamente pequeño: los conductores de vehículos motorizados, debido al riesgo que implica mover más de una tonelada de acero a velocidades que pueden ser letales en caso de impacto. Sucede que la idea de que en las calles los automóviles tienen la prioridad, y que todos los demás debemos seguir normas diseñadas para que esto ocurra, está normalizada. Tan normalizada que se puede proponer la construcción de puentes peatonales, un tipo de estructura creada para permitir el flujo de vehículos por debajo de ella, como una solución para la seguridad peatonal. Y tan normalizada que se puede pensar que la causa de muerte de una persona atropellada en la calle puede ser “no usar el cruce peatonal” y no que un vehículo de una tonelada la pasó por encima.

Las estadísticas disponibles sobre la responsabilidad de las muertes por “accidentes” de tránsito se rigen bajo dicha normalización: asignan la responsabilidad según quién incumplió alguna de las normas de tránsito. Aun así, las estadísticas del ministerio de Salud y del propio MTC indican que la gran mayoría de las muertes son por culpa de los conductores.

Ministerio de Salud:

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Ministerio de Transportes y Comunicaciones:

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Por un lado, la responsabilidad, tanto “física” como legal, recae casi exclusivamente en el relativamente pequeño grupo de conductores (aproximadamente el 10% de la población). Por otro lado, no queda claro que para los peatones cumplir las reglas sea lo más seguro: que lo sea depende de que los conductores también las respeten. Y las cifras presentadas arriba muestran que eso no es lo más común. De hecho, según cifras de la policía, más peatones son atropellados cumpliendo las normas que incumpliéndolas.

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Esta fase de la campaña “Cambiemos de Actitud” busca que la gente suba videos mostrando cómo es que ha “cambiado de actitud.” Para motivar a la gente a hacerlo, el MTC ha subido videos de personas famosas con un guion escrito por los creadores de la campaña: varios de ellos repiten “ahora cruzo por las esquinas y utilizo los puentes peatonales”

En otros videos, dicen que no van a manejar ebrios o excediendo límites de velocidad. La campaña, pues, busca involucrar por igual a conductores y a peatones.

El problema es que hacer una campaña de este tipo, equiparando la responsabilidad de víctimas y victimarios, refuerza los patrones existentes. Al motivar a la gente a que tome conciencia de que antes se estuvo comportando mal, se busca que la normalización mencionada líneas arriba sea internalizada por todos los usuarios de las calles, incluyendo a los peatones. En otras palabras, intenta que los peatones entiendan como normal su participación en una forma de usar las calles que prioriza a los automóviles y que pone a ellos en peligro. Más aun, la campaña busca hacerlos sentir que son responsables de tal peligro.

Sin embargo, como vimos más arriba, para los peatones cumplir las normas no es garantía de no morir atropellados. La campaña, entonces, al dispersar la responsabilidad en lugar de identificar explícitamente la responsabilidad del grupo más peligroso (y la vulnerabilidad del grupo que es la principal víctima), no va a hacer mucho por cambiar los patrones de comportamiento que generan miles de muertes al año. Identificar responsabilidades, claro, no es la única forma de hacer las calles más seguras. Cambios en el diseño también pueden influir en modos de conducir y reducir la probabilidad de colisiones. Pero estos cambios también implican, necesariamente, cuestionar la idea de que los automóviles deben tener la prioridad en las calles urbanas. Si el objetivo es reducir las muertes, pues, hacen falta políticas y campañas que se enfoquen en los responsables de estas, ya sea concientizando, haciendo cumplir las normas y/o rediseñando las calles para que sea más seguro caminar por ellas. La campaña “Cambiemos de Actitud” no hace nada de esto.

Puente “urbano marginal” en Miraflores

Hoy sale una nota en La República anunciando que el Puente Mellizo Villena de Miraflores está cerca de ser terminado. La construcción del puente, inexplicablemente, está siendo financiada parcialmente por el Ministerio de Vivienda a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, creado con el “propósito de contribuir a mejorar la calidad de vida de la población urbana residente en barrios urbano marginales.” Cómo es que una obra dedicada principalmente a mejorar el tráfico en auto en uno de los distritos más ricos del Perú califica dentro de ese programa es un misterio.

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Pero más allá de eso, la obra en sí es producto de buscar soluciones solo dentro de parámetros existentes, sin cuestionarlos. La primera premisa es que reducir la congestión que se produce unas cuantas horas a la semana es suficientemente prioritaria como para destinar millones de soles de inversión pública a reducirla.

Pero incluso asumiendo que reducir la congestión es así de urgente, hay una segunda premisa que la obra asume directamente. Veamos: la congestión que se produce a la entrada del puente es lo que se conoce como “cuello de botella”: la pista se vuelve más estrecha, pues pasa de los dos carriles norte-sur del malecón al único carril norte-sur del puente. La solución “fácil,” sin cuestionar los parámetros bajo los cuales se basan casi todas las obras que buscan “solucionar el tráfico” en Lima, es aumentar la capacidad en el punto del cuello de botella: el segundo puente permite que haya dos carriles norte-sur en el punto del puente, lo cual elimina el cuello de botella.

Pero esa no era la única forma de eliminarlo. La otra era reducir la capacidad vial en los puntos anteriores: pasar de dos carriles a un carril en el malecón, lo cual habría eliminado el cuello de botella estrechando el cuerpo de la “botella” en lugar de anchando el “cuello.” Esto, además, habría liberado espacio para ampliar la vereda y la clclovía, que ahora comparten un espacio muy pequeño, mucho más pequeño que el dedicado a los autos en esa zona, a pesar de ser una de las principales zonas de recreación del distrito. Con el nuevo puente y la capacidad vial ampliada, el tráfico vehicular en esa zona de recreación va a aumentar, lo cual seguramente la va a volver menos agradable. La eliminación de la congestión, además, va a permitir el aumento de la velocidad de los autos, volviendo la zona más peligrosa para los peatones y ciclistas en el caso de que no se tomen ciertas medidas para controlar la velocidad.

La obra va a incluir más espacio para bicicletas y peatones en los puentes. Pero si esa fuera la prioridad, el segundo puente no habría sido necesario. O al menos no habría sido necesario hacer un puente por el que puedan pasar autos. Con uno más estrecho (y más barato) para peatones y bicis bastaba. La prioridad, pues, es facilitar el tráfico en auto. Incluir acceso para peatones y ciclistas es secundario.