Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

Es difícil hablar de los problemas de transporte urbano para todo un país cuando cada ciudad tiene características particulares. Sin embargo, hay un punto que todas ellas tienen en común, y que es fundamental cambiar para mejorar nuestras ciudades y particularmente la forma como nos movemos en ellas. En el Perú, el transporte en automóvil particular es tratado como un servicio esencial, mientras que el transporte colectivo es tratado como un servicio privado cualquiera, en el que cada uno vela por sí mismo.

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“Inversión pública” vs “subsidio desperdiciado”

¿Suena tan absurdo que no podría ser cierto? Pues es absurdo, pero también es cierto. Las diferencias en la forma que tiene el estado de intervenir en el transporte privado y el transporte “público” lo muestran. El diseño vial y la forma de ordenar el tráfico revelan un sesgo hacia el automóvil privado. No incluir carriles exclusivos de bus o bici es condenar a los usuarios del transporte público a sufir la congestión causada por los automóviles, y a los ciclistas al riesgo de moverse entre los carros. Pero hay un punto en el que el sesgo es más explícito, e incluso se podría interpretar como un subsidio al uso del automóvil: los estacionamientos. La única forma legal en la que uno puede alquilarle al estado, a precio de remate o gratis, un espacio de 12m², es si tiene un automóvil para ocupar ese espacio. En San Isidro, estacionar en una cochera privada puede costar S/.9.00 en una zona donde el estado presta el mismo servicio por S/.1.00. ¿Y por qué el estado como el peruano, que no suele subsidiar bienes privados, subsidiaría un servicio así? Pues porque lo considera un servicio público, si no un derecho.

El transporte público, en cambio, es tratado como un servicio privado sujeto a las reglas de competencia. Las municipalidades se encargan de dar licencias de operación, con poca o nula planificación, para que las empresas compitan por pasajeros. Dado que no hay subsidios, el precio del pasaje refleja la calidad del servicio en esas condiciones: trabajadores obligados a trabajar 14 o 16 horas para ganar suficiente dinero, unidades de transporte que no reciben mantenimiento, competencia por pasajeros que lleva a formas peligrosas de manejar, etc. Todo eso se suma a que, dado que las vías no suelen dedicar carriles exclusivos a los buses, estos son afectados por la congestión vehicular causada por los automóviles. El Metro de Lima y el Metropolitano son excepciones que cubren apenas alrededor del 10% de los viajes en transporte colectivo en Lima. El resto del transporte colectivo se rige bajo las reglas de competencia, y no es tratado por el estado como un servicio público. El resultado lo conocemos: un servicio de transporte público de pésima calidad.

Cambiar eso es el eje de las tres propuestas que presento.

1. Cambiar las prioridades: ley de movilidad

Una forma de cambiar las prioridades es discursiva. Si decimos que el problema es el tráfico o la congestión, la solución será aliviar la congestión. Las propuestas específicas serán ampliar la capacidad para los vehículos que causan la congestión (lo cual, en pocos años, genera nueva congestión), o invertir sumas considerables de dinero en sistemas de control de tráfico. Estas intervenciones, si son exitosas, tienden a favorecer principalmente a los causantes de la congestión: los usuarios de automóviles.

Si, en cambio, planteamos que el problema es de accesibilidad y movilidad, las soluciones pueden ser distintas. Ya no se trata de que los vehículos se muevan más rápidamente, sino de que la gente pueda llegar a su destino, de preferencia sin afectar mucho el movimiento de otros. Si hay congestión, la solución no es necesariamente aliviarla, sino dar alternativas.  Plantear el problema como uno de congestión tiende a bloquear alternativas que, aunque mejoran la movilidad de la mayoría, podrían no reducir la congestión, como convertir carriles de autos a carriles de bicicleta o bus. Hablar, en cambio, de accesibilidad y movilidad, da argumentos para tales intervenciones: aun si la congestión se mantiene, las personas tienen la opción de moverse sin que la congestión los afecte. Y también se puede argumentar que, al hacer esto, todos se benefician porque habría gente que preferiría ir en bus o bici que estar atorado en el tráfico.

Para que este cambio de prioridades no sea solo discursivo, se necesita leyes que lo expresen. La plataforma dialogosperu.pe del IEP ha propuesto la creación de una Ley de Movilidad Sostenible. Adhiero la propuesta, y creo que la ley debería ser explícita en el cambio de prioridades. Por ejemplo, podría requerir que toda inversión en transporte urbano incluya inversión dedicada exclusivamente al transporte público y no motorizado, sea dedicando un porcentaje de la inversión o del espacio a intervenir. Si se va a construir un nuevo puente, la ley podría exigir que al menos el 50% (¿o más?) del espacio del puente sea dedicado a buses, peatones y bicicletas. Si se invierte en remodelar una vía, se podría exigir que se incluya una ciclovía o se dedique un porcentaje de la inversión al fondo de inversiones en transporte. A eso va el punto 2.

2. Crear de un fondo de inversiones en transporte público y no motorizado

En un país como el Perú en el que hay otros problemas más urgentes, es discutible que una de las prioridades de inversión del gobierno central sea el transporte urbano. ¿Debe el estado invertir miles de millones de dólares en un metro cuando un porcentaje considerable de la población no tiene acceso al agua y desagüe? Quizás podría hacer las dos cosas si es que cambian las prioridades económicas y se toma más en serio la inversión pública.

Pero también hay una opción para aumentar el gasto en transporte sin comprometer fondos destinados a otras áreas: financiar el fondo de transporte con el transporte. El automóvil es el medio de transporte que más costos le genera a la sociedad. Sin embargo, sus usuarios no pagan por esos costos. ¿Por qué no hacerlos pagar más, y con ese dinero financiar inversiones en otros medios? Esto se podría hacer de dos formas: cobrando más por tener un auto, y cobrando más por usar un auto. De este modo, se podría financiar nuevas inversiones en transporte público y no motorizado y subsidiar las operaciones.

Una forma de cobrar por tener un carro es aumentar lo que se cobra por el permiso de usar un auto. Actualmente, se cobra S/.114 (por la placa). Se podría cobrar más. Por ejemplo, en Chile, se paga alrededor del 2% del valor del automóvil por el permiso de circulación. Es una medida bastante moderada si la comparamos con lo que ocurre en otros lugares: en Shanghai, por ejemplo, cada año se subasta una cantidad limitada de licencias, y en algunos casos llegan a costar US$10,000, que luego va a inversiones en transporte público. Cobrar más podría tener el doble objetivo de desincentivar la compra de autos y financiar al transporte público.

La otra forma es cobrar por el uso del auto. Los municipios ya tienen un mecanismo para hacer esto, pero no lo aprovechan: el cobro por estacionar en la calle, especialmente en zonas comerciales. No se trata de estar en contra de que el estado provea servicios gratis o subsidiados. Se trata de cuestionar que el uso del auto sea algo que las municipalidades deban subsidiar y promover con estas decisiones. Una cosa es mantener con fondos públicos una red de circulación que nos beneficia a todos. Otra, muy diferente, es prestar un servicio privado, el alquiler a corto plazo de un espacio, a precios tan bajos.

Entiendo que hay críticas que deben ser atendidas. Incorporar cobros como este implica introducir una lógica de mercado a servicios prestados por el estado, lo cual, como comentaba en el post anterior, suele tener efectos regresivos. Sin embargo, en Perú, por lo general, los propietarios de automóviles pertenecen al sector más adinerado de la sociedad (hay algunas excepciones, incluyendo la gente que utiliza automóviles para trabajar, que deberían ser consideradas). Introducir un mecanismo de mercado administrado por el estado, en este caso, sería redistributivo, ya que serviría para financiar servicios públicos.

Justamente porque quienes tienen automóvil suelen pertenecer al sector más privilegiado del país, implementar una política así podría ser difícil. Quizás los automovilistas se movilizarían contra la norma como lo hicieron cuando se empezó a poner multas por exceso de velocidad en Lima o cuando se propuso dedicar la Av. Arequipa al transporte público. Para implementar políticas que generen oposición en grupos interesados con poder, es útil conseguir el apoyo de otros sectores. En este caso, dirigir fondos de los automovilistas a los usuarios de transporte público y bicicletas podría servir para eso.

3. Centralizar la planificación de transporte

Ya está en agenda en el Congreso la creación de autoridades únicas de transporte para las ciudades más grandes del país. Lo que no está tan claro es qué forma y función va a tener dicha autoridad. Una opción, poco deseable, es que la autoridad se convierta en el brazo local de ProInversión, encargada de negociar nuevas inversiones privadas en transporte. Esto solo contribuiría a la profundización de la fragmentación del sistema de transporte, que es justamente uno de los motivos que llevaron a la propuesta de la creación de autoridades únicas.

Para el caso de Lima, el argumento más citado para la creación de una autoridad única es que es complicado regular el transporte público cuando Lima y Callao comparten responsabilidades. Sin duda es un buen argumento, pero hay otros que no son mencionados con tanta frecuencia. Además de la injerencia del Callao, en Lima hay cuatro agencias municipales a cargo de planificar, operar o regular el transporte: ProTransporte, a cargo de regular el Metropolitano; la Gerencia de Transporte Urbano, a cargo de entregar licencias y regular el transporte público, y de promover el transporte no motorizado; Emape, a cargo de construir y mantener infraestructura; Invermet, a cargo de manejar el fondo para obras municipales; y la Gerencia de Promoción de la Inversión privada, encargada de negociar concesiones.

Pero los otros dos niveles de gobierno también intervienen: los municipios distritales están a cargo de invertir en y mantener las vías locales, de cobrar por el estacionamiento, y también pueden implementar iniciativas de transporte no motorizado y de estacionamientos privados a nivel local; y el gobierno central está a cargo del Metro. La gobernanza se complica aun más cuando incluimos los operadores privados: uno a cargo del Metropolitano, otro a cargo de la línea 1 del Metro, otro va a estar a cargo de la línea 2, y tres concesionarios de autopistas. El problema, pues, va mucho más allá de las licencias que pueda dar la municipalidad del Callao.

La fragmentación, pues, no es solo política o administrativa. El sistema mismo de transporte está fragmentado, y esta fragmentación está siendo profundizada con nuevas inversiones. Debido a que no es fácil saber cómo van a cambiar las necesidades de transporte de la ciudad, planificar la red de transporte de a pocos y con distintos operadores se vuelve complicado. La integración del sistema, sea para permitir transbordos entre buses y metro, o para usar los fondos de una parte del sistema (los autos) para financiar otra (el transporte público), también se complica cuando hay varios operadores. Los economistas dirían que es un modelo que genera altos costos de transacción. Además, el sistema en algunos casos redistribuye “para arriba”: por ejemplo, las autopistas privadas van a ser “auto-financiadas” (se van a pagar con los peajes), pero para que funcionen dependen de la red vial que es pagada por todos. La incertidumbre y los beneficios de tener un sistema integrado son motivos para centralizar la planificación y la operación del sistema de transporte urbano.

Una autoridad central, que se encargue de operar todo el sistema (y de regular las concesiones existentes), sería un gran avance. Esta autoridad podría absorber todas las responsabilidades en el área de transporte urbano, incluyendo las que están en manos de los municipios distritales. El fondo de inversiones en transporte podría servir para financiarla, y un gobierno dispuesto a cuestionar el “modelo” que se basa principalmente en inversiones privadas sería indispensable. Como mencioné en el post anterior, además, una autoridad fuerte, con capacidad de inversión, estaría en mejores condiciones de negociar concesiones si es que lo considerara necesario.

Por último, otra forma de plantear soluciones a los problemas de transporte es considerando las políticas de uso del suelo. Acercar el origen y el destino puede ser parte de la respuesta a los problemas de transporte. Mediante políticas de zonificación que promuevan la mezcla de usos del suelo (vivienda, comercio, etc.), la reducción de la segregación social, y la construcción de vivienda social cerca a los centros de trabajo se puede reducir considerablemente la necesidad que tiene la gente de moverse largas distancias todos los días. Quizás la autoridad podría ocuparse no solo del transporte, sino de políticas de suelo. Sobre esto voy a escribir en el próximo post.

 

Lee también:

Propuestas para una ciudad justa: 1. la función social de la propiedad

Propuestas para una ciudad justa: 2. planificación

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