Propuestas para una ciudad justa: 2. Planificación

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¿Por qué propuestas para una ciudad justa? Durante el periodo de crecimiento económico de los últimos años, las desigualdades urbanas han seguido tan agudas como siempre. Mientras en los distritos de clase media y alta de Lima se construyen edificios, muchos de ellos de lujo, en la periferia la ciudad se sigue expandiendo en el desierto, produciendo casas que ni siquiera tienen acceso a agua y desagüe. Mientras cada vez más personas tienen un automóvil, la congestión que su uso genera empeora las condiciones de transporte de todos los demás. Para mejorar las ciudades, pues, no podemos tomar una posición “neutral,” “técnica,” sino tomar en cuenta las desigualdades y sus efectos, y poner a la justicia social en el centro de las soluciones. Una propuesta que no tome en cuenta estas desigualdades corre el riesgo de reproducirlas.

Pero ¿se puede responder a problemas urbanos con intervenciones a nivel local y dedicadas específicamente a tales problemas urbanos? La pregunta no es sencilla, y ha estado presente en los debates sobre planificación urbana por mucho tiempo. Si un extremo es pensar que ningún problema urbano se puede solucionar mientras exista el capitalismo, el otro es creer que cambios cosméticos diseñados a nivel local pueden tener un impacto considerable sobre dichos problemas. Sin dejar de lado los problemas intrínsecos al capitalismo, creo que entre ambos posturas hay bastante por proponer. Para eso hace falta, claro, tomar en cuenta los efectos que políticas y dinámicas de nivel nacional o supranacional tienen sobre las ciudades.

Un ejemplo: la municipalidad de Lima tiene la responsabilidad de mejorar las condiciones de transporte de la ciudad. Sin embargo, no cuenta con los recursos para hacer grandes inversiones en infraestructura (en 2014, su presupuesto de infraestructura fue de S/. 220 millones [pdf]). Lo que sí tiene es la posibilidad de buscar inversionistas privados para que estos financien infraestructura de transporte. Y justamente porque la municipalidad no tiene suficientes recursos, esa infraestructura debe ser preferiblemente “auto-sostenible,” es decir, ser pagada íntegramente por sus usuarios. Al mismo tiempo, hay fondos de capital buscando inversiones con retornos seguros a largo plazo. En este contexto, ¿habría sido posible que el resultado sea otro que miles de millones de dólares dirigidos a infraestructura dedicada principalmente a automovilistas, y casi nada al transporte público?

Aunque no parece por la forma como la he planteado, esta no es una pregunta sencilla, y no pretendo responderla aquí. Con el ejemplo apenas busco ilustrar cómo dinámicas que van mucho más allá de lo que ocurre dentro de un municipio pueden transformar radicalmente la ciudad, aunque nominalmente el encargado de transformarla sea dicho municipio. Esto nos lleva a un punto central al momento de plantear la transformación del rol de la planificación urbana en el Perú: el “modelo.”

En las elecciones pasadas se hablaba más del “modelo” de lo que se habla ahora. Pero como ahora, las definiciones eran muy vagas. Periodistas y encuestadores preguntaban si los candidatos o los votantes estaban o no a favor del “modelo,” pero mucho más raro era que unos y otros se animen a definirlo. Para efectos de lo que ocurre con las cuestiones urbanas, defino a este modelo (de planificación) así: se trata del sostenimiento y la reproducción de un estado que, aunque no ha renunciado a la responsabilidad de proveer servicios básicos, prefiere hacerlo indirectamente, a través de alianzas con el sector privado. Se trata de un estado que busca crear las condiciones para que el sector privado provea estos servicios (esto, evidentemente, es una generalización, que no señala más que una tendencia, y en algunas áreas el estado todavía es activo e invierte directamente). Este estado se construyó en los 90s y los 2000s sobre la base de una lógica introducida a comienzos de los 90s, que podemos llamar “neoliberal,” y que se basa principalmente en dos premisas. Una es que los mercados son mejores (más “eficientes”) que el estado en proveer servicios. La otra, derivada de esta, es que expandir mecanismos de mercado a áreas donde antes no existían solo puede ser positivo.

Esta lógica influyó en la forma como el estado (a nivel del gobierno central) intervino en las dos cuestiones urbanas a las que me voy a referir: vivienda y transporte. En vivienda, promovió la creación de un mercado de vivienda social, a través de subsidios directos a familias debajo de cierto nivel de ingreso que quisieran comprar una (siguiendo un modelo creado en Chile y luego exportado a varios otros países). Es un programa de vivienda social insuficiente, que ha producido alrededor de 220,000 viviendas en 12 años, y con un sesgo hacia las zonas que pueden sostener un mercado de vivienda. En transporte, primero privatizó empresas públicas y eliminó regulaciones a la entrada a operar empresas de transporte. Luego, a través de agencias de promoción a la inversión privada, creó un mercado de infraestructura: empresas privadas pueden proponer obras, de preferencia “auto-sostenibles” como las autopistas de Lima. Este modelo crea las condiciones para que el sector privado invierta en servicios e infraestructura. El problema es que esta forma de buscar inversiones trae un sesgo, en la forma y en el lugar, hacia sectores que tienen los recursos para pagar por ellas. Se suele priorizar infraestructura rentable sobre infraestructura socialmente necesaria. Los miles de millones de dólares invertidos en autopistas con peaje en una ciudad donde alrededor del 10% de la población usa automóvil son solo un ejemplo.

Para transformar el rol del estado en la planificación es necesario cuestionar las premisas de este “modelo,” o al menos conocerlas para poder trabajar en sus márgenes. Creo que hay dos caminos, no necesariamente excluyentes entre sí, que se pueden tomar para cambiar la forma como el estado interviene en la planificación urbana:

  1. El primero es asumir que el modelo no va a cambiar y lo único que se puede hacer es trabajar en sus márgenes. Un ejemplo de esto es la propuesta para crear “autoridades autónomas” en las principales ciudades del país. En el caso de Lima, esta autoridad tendría poder de decisión sobre el transporte de Lima y Callao. Un paso más, en la misma dirección, sería centralizar más el poder de la ciudad, sea en esa autoridad o en los municipios provinciales, a costa de los distritales (en Lima, el presupuesto de los todos los distritos juntos es mayor que el del municipio provincial). Con mayor presupuesto, mayor capacidad técnica, y quizás mayor supervisión del gobierno central, el gobierno provincial estaría en una mejor posición para negociar con el sector privado la provisión de infraestructura. Un municipio más fuerte (o una autoridad de transporte) quizás estaría en la capacidad, por ejemplo, de que los automovilistas paguen más por usar el medio menos eficiente de transporte, y lo recaudado se transfiera al transporte público o a otros servicios (más sobre este punto en el próximo post).
  2. El segundo camino es cuestionar más a fondo las premisas del modelo de planificación. Esto significaría fundamentalmente fortalecer la capacidad de planificación y ejecución del estado, dándole prioridad sobre su capacidad de negociación. Justamente el problema de crear nuevos mercados regulados por el estado bajo la premisa de que el estado es ineficiente es que es precisamente ese estado el que debe sostener y regular esos mercados. ¿Cómo se concilia la falta de confianza en el estado constructor con el exceso de confianza en el estado negociador y regulador? Un estado que tiene la capacidad de proveer servicios directamente está en mucho mejor capacidad de negociar con el sector privado: si la oferta del privado no es buena, el estado se hace cargo. Si el estado no tiene esa capacidad, solo puede aceptar la oferta. Este cambio, aunque pequeño, puede mejorar el modelo, aunque necesite cuestionar una de sus premisas. Pero no se trata simplemente de mejorar el modelo, sino de asumir una realidad: un modelo que prioriza proyectos de infraestructura y servicios según rentabilidad, y que se basa principalmente en lógicas de mercado, tiende a excluir a quienes no pueden pagar.

Más allá de uno u otro camino, va a ser muy difícil cambiar el rol del estado en la planificación urbana, especialmente si queremos hacer algo sobre la desigualdad, sin tomar en serio las premisas bajo las cuales el estado interviene actualmente. Junto a las premisas mencionadas más arriba, tenemos un tercer sesgo ideológico: se asume que más crecimiento siempre es mejor, al mismo tiempo que se considera crecimiento solo a lo que se puede contabilizar. Ese sesgo hace que ciertas cuestiones urbanas se subordinen a “la economía,” y se priorice su impacto en el crecimiento antes que en ampliar acceso a derechos y servicios básicos. Así, tenemos que la prensa en una página celebra las cifras de aumento en el número de autos vendidos, mientras que en otra lamenta el aumento de la congestión, sin darse cuenta de la relación directa entre ambos factores. También tenemos que las noticias sobre vivienda van en la sección Economía. Las que traten de construcción “formal,” claro, la que entra en las cuentas. Las tomas de terrenos de quienes no pueden acceder a ese mercado (ni al subsidiado), en cambio, son cubiertas como si pertenecieran a Policiales.

Hablar en voz alta sobre estas contradicciones es el primer paso para cambiar las políticas urbanas. Y con hablar en voz alta no me refiero simplemente a que una autoridad o expertos con voz se hagan cargo. También me refiero a que las organizaciones movilizándose para crear alternativas se vuelvan protagonistas. Una de las premisas del estado para crear mercados de infraestructura fue que, dado que el estado no tenía suficiente información, gente externa al estado debía poder proponer intervenciones. Sin embargo, dado que las intervenciones dependían de su rentabilidad, se creó un sesgo obvio: quienes estaban en condiciones de traer nueva información eran inversionistas que buscaban retornos y sabían dónde encontrarlos. ¿Qué tal si, ya que tenemos un modelo que permite la participación de actores no estatales, dejamos de limitar esta participación a los grandes inversionistas? Ese sería el primer paso para poner en evidencia el tipo de exclusión que el actual modelo de planificación ha generado.

Volviendo a la pregunta del segundo párrado, concluyo con dos puntos. Primero, que para que sea posible dar respuestas locales a problemas urbanos se necesitan ciertas condiciones, y el gobierno central está en mejor posición que los locales para crearlas. Reformar el sistema que hoy prioriza infraestructura rentable es responsabilidad del gobierno central: los gobiernos locales actúan con las herramientas que este les da. Segundo, para que los cambios, sean en los márgenes o transformando el modelo, sean efectivos, la reforma debe incluir mecanismos para garantizar el derecho de la gente a participar en la producción de su ciudad.

 

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Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

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