Las políticas de transporte de Susana Villarán (2011-14)

Foto: David Vexelman (Perú21)

Foto: David Vexelman (Perú21)

El gobierno de Susana Villarán (2011-14) ha estado lleno de contradicciones. Quizás la más evidente sea que, después de llegar al poder con un discurso progresista y con el voto mayoritario de la clase trabajadora, durante buena parte de su gobierno tuvo más apoyo en las clases media y alta que en el resto de la ciudad. Pero uno de los aspectos en los que las contradicciones son más marcadas es en las políticas de transporte. Por un lado, se trabajó desde el comienzo por mejorar el transporte público, planteando una reforma que lo re-centralice para poder crear un sistema integrado. Por otro lado, en las políticas del espacio se priorizó al automóvil privado y, en lugar de centralizar, se fragmentó la provisión de infraestructura para este.

Transporte Público

Cambiar la forma como se administra el servicio de transporte público era fundamental. Desde antes de que llegue Villarán al poder, hubo algunas intenciones de reformarlo, pero construyendo infraestructura (Metropolitano y Metro) que dejaba prácticamente intacto el sistema anterior. La reforma planteada por el gobierno de Villarán fue bastante más ambiciosa, al menos en el aspecto regulatorio: se buscaba trabajar con los operadores del sistema fragmentado para que sean parte de un sistema centralizado regulado más estrictamente por la municipalidad. Después de tres años de estudios, negociaciones y licitaciones, el sistema ya está en marcha con dos corredores. Esta es la parte visible, pero además hay otras licitaciones en proceso y, aun más importante que eso para el futuro de la reforma, hay grupos de empresarios y trabajadores de transporte que apoyan la reforma y probablemente no estén dispuestos a que se desmantele. Los primeros por lo que ya invirtieron, los segundos porque las condiciones laborales serán mejores.

Un sistema de transporte público centralizado y regulado más de cerca tiene varios beneficios sobre el sistema anterior. En primer lugar, la regulación más estricta y el cambio en la estructura de incentivos mejora las condiciones laborales de los trabajadores de transporte, cuyos ingresos están establecidos en un salario, y ya no dependen de cuántos pasajeros recogen. Esto tiene repercusiones no solo en la vida de los trabajadores, sino en el funcionamiento del sistema: se elimina el estrés de tener que pelearse por pasajeros y el riesgo que eso implica. En segundo lugar, la centralización permite crear un sistema integrado. Esto puede traer mejoras considerables en equidad, si es que se integran las tarifas y no se cobra por cambiar de bus: hoy, los que más pagan son los que viven más lejos, que también suelen ser los de ingresos más bajos. La integración además permite crear un sistema basado en conexiones, en lugar del sistema actual en el que cada línea responde a una demanda. Un sistema con conexiones puede ser más eficiente: con menos unidades se puede cubrir más espacio.

En tercer lugar, la centralización permite pasar recursos de una línea a hora, lo cual permite por ejemplo subsidiar rutas con poca demanda pero que se considera necesario cubrir. Por último, el hecho de transformar un sistema basado en el mercado en uno basado en la responsabilidad pública de ofrecer un servicio cambia también la postura de la ciudadanía frente a este. Desde el primer día de operación del ‘Corredor Azul,’ este marcó en buena parte la agenda de la semana en Lima, algo que es impensable que ocurra con el sistema anterior. La reforma abrió la ‘caja negra’ del transporte, politizando un servicio que hasta ese momento era visto como un servicio privado ofrecido en condiciones mediocres, pero aceptables, por el mercado.

El sistema de transporte público como lo deja el gobierno de Villarán todavía no está centralizado en su totalidad, pero sí se ha centralizado la administración de una parte fundamental del servicio de transporte: el Sistema Integrado de Transporte (SIT), que reemplaza a las combis y custers. Este es un primer paso necesario si es que luego se busca establecer un sistema centralizado que incluya a este sistema, al Metropolitano y al Metro.

La reforma no ha venido sin problemas, sin embargo. En buena parte, estos se deben a que algunos de los operadores que ganaron la licitación no cumplieron con los compromisos a tiempo. En situaciones como esta, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) tiene las de perder: una vez que el proceso está en marcha, la demora en implementarlo es costoso políticamente para la MML, y lo único que le queda es persuadir al operador para que se apure y cumpla. La situación de desventaja es evidente, y la MML no puede hacer más que sancionar, pero no directamente apurar el proceso. Una alternativa que no ha sido discutida y podría ayudar a solucionar este tipo de problemas es que se cree una empresa municipal de transportes. Para empezar, esta podría operar uno o algunos corredores en las mismas condiciones que las privadas. Así, si alguna de estas no cumpliera, la Municipalidad tendría la opción de estatizar la operación del corredor, pues la empresa pública tendría el conocimiento necesario para hacerse cargo. Esta empresa también podría eventualmente encargarse de todo el sistema una vez que los períodos de las licitaciones terminen.

Autopistas

Otro aspecto de las políticas de transporte de Villarán muestra una cara radicalmente opuesta. Hasta hace cinco años, la administración de las vías principales de la ciudad estaba monopolizada por Emape, una empresa municipal. En el último año del gobierno de Luis Castañeda, en una política que ha sido continuada por Villarán, se decidió romper este monopolio y fragmentar la administración de las autopistas urbanas mediante concesiones.

En solo cinco años, se han firmado tres contratos (uno durante la administración de Castañeda y dos durante la de Villarán) mediante los cuales se entrega la concesión de más de 100kms de vías metropolitanas a cuatro operadores privados (ver aquíaquí, aquí, y aquí). En todos los casos, se trata de obras que le dan prioridad a los automóviles privados sobre otros medios de transporte. Además, aunque en teoría las concesiones siguieron un proceso competitivo llamado ‘iniciativa privada,’ en la práctica todos los contratos fueron otorgados al consorcio que propuso la iniciativa privada, sin que otro consorcio se presente a competir. Aparte de esas tres concesiones, dos obras más fueron declaradas de interés público, pero una fue vetada por el Ministerio de Economía. La otra es un túnel que conecta La Molina con Surco y Miraflores, también pensado para automóviles privados.

Fragmentar la infraestructura urbana de transporte trae varios problemas. Hasta antes de que los ingresos de Emape fueran prácticamente eliminados mediante las concesiones, buena parte de estos iban a subsidiar al transporte público: la infraestructura del Metropolitano se pagó, en parte, con los ingresos del peaje. Al renunciar a estos ingresos, la municipalidad renuncia a una forma de hacer que los costos que los usuarios del auto privado trasladan a otros usuarios de las vías sean pagados por los primeros. Ahora, la mayor parte de los ingresos por peajes serán dirigidos a financiar las autopistas y cubrir la tasa de retorno de los consorcios que las construyen, sin posibilidad de establecer subsidios cruzados para mejorar otros modos de transporte. Mientras duren los contratos (entre 30 y 40 años), la posibilidad de establecer políticas de transporte que incluyan al auto privado o que busquen restringir su uso, pues, queda reducida considerablemente. Con la fragmentación de las autopistas, la MML ha renunciado a parte de su rol para dirigir políticas de transporte, y como uno de los casos muestra, la función pública podía verse severamente comprometida.

Políticas del espacio

No se puede subestimar la importancia de empezar la reforma del transporte público. El gobierno municipal que termina ha dado un paso fundamental, y si se continúa, podremos tener un mucho mejor sistema de transporte público en los próximos años. Sin embargo, una mirada a un tercer aspecto, el de las políticas del espacio, donde las políticas de transporte público y las de transporte privado se cruzan, nos muestra otro asunto problemático. Aunque en su plan de gobierno ofrecía priorizar al transporte público, en la práctica lo que hizo Villarán fue lo opuesto, al menos al momento de dedicarle espacio urbano a cada medio de transporte. Si bien la reforma del transporte público, como explico líneas arriba, es fundamental para mejorar las condiciones de viaje, esta no incluye priorizar al transporte público sobre el privado.

En realidad, se trata de lo contrario. Por ejemplo, inicialmente se propuso segregar el corredor Arenales/Arequipa/Petit Thouars, dándole la Avenida Arequipa al transporte público y las otras dos avenidas al transporte privado, lo cual habría permitido mejorar los tiempos de viaje del transporte público. Sin embargo, ante la presión de vecinos de San Isidro, la MML dio marcha atrás parcialmente: hizo que dos avenidas sean para transporte privado, pero dejó al transporte público yendo por tráfico mixto. En el otro corredor, el de Javier Prado, tampoco se ha previsto darle carriles exclusivos a los buses. Al no crear nuevos carriles segregados de bus, el balance neto es que reemplazar más unidades pequeñas por menos unidades grandes le ha dado más espacio al automóvil.

En Lima, referirse a la diferencia entre automóviles privados y transporte público sin mencionar diferencias de clase sería mostrar la mitad de la imagen. En el 2004, el 13% de los viajes se hacían en automóvil privado (la cifra actual es mayor). Sin embargo, entre los limeños con ingresos mayores a S/.7,000, más del 70% viajaba en auto y alrededor del 10% en transporte público. En cambio, entre los limeños con ingresos menores a S/.2,000, más del 50% viajaba en transporte público y alrededor de 25% lo hacía a pie.¹ En este contexto, priorizar el uso del auto en las políticas del espacio, como lo ha hecho el gobierno que está terminando, no solo es problemático por tratarse del medio de transporte que más contamina y más espacio usa, sino porque hacerlo es darle prioridad a una minoría acomodada sobre la mayoría de los limeños. Las políticas del espacio durante 2011-2014, o más bien las premisas que las sostuvieron, quizás expliquen parcialmente por qué la base de apoyo de Susana Villarán se ha volteado con respecto a hace cuatro años.

Por otro lado, los réditos políticos de la reforma del transporte seguramente vendrán cuando el sistema haya crecido lo suficiente como para que sus beneficios sean visibles. Quizás se convierta un legado de Susana Villarán que podrá ser aprovechado políticamente por el alcalde que se anime a completarla.

Notas:

¹ Los datos son de JICA. Lima Cómo Vamos tiene información más actual que confirma la aguda separación de modos de transporte por nivel socioeconómico, aquí (p.17) [pdf].

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