Puente Mellizo y costo-beneficio: no todas las “horas-hombre” son iguales

Hoy en El Comercio, el economista Iván Alonso presenta un análisis costo-beneficio del  puente Mellizo en Miraflores que puede ser impecable. Pero lo que nos enseña es justamente el problema de aplicar estos análisis para estimar los beneficios de las inversiones públicas.

Contando solamente los días de semana, aun cuando los sábados también había congestión, el ahorro de tiempo asciende a más de 180.000 horas-hombre al año. Cada hora-hombre vale, por lo menos, 9 soles, considerando que la remuneración promedio en Lima Metropolitana es de 1.500 soles mensuales. Eso es un ‘minimum minimorum’ porque la gente que circula por Miraflores debe tener un nivel de ingresos muy superior al promedio. Digamos, entonces, 11 soles la hora, lo que significa que el puente mellizo genera un ahorro de tiempo valorizado en dos millones de soles anuales.

Al hablar de ahorro en “horas-hombre,” no estamos valorando por igual el tiempo de todas las personas, un punto que Alonso hace explícito. Lo que se ahorra en “horas-hombre” de una persona que gana S/. 20 por hora es el doble que lo que se ahorraría en “horas-hombre” de una persona que gana S/. 10 por hora. Bajo este criterio, es más rentable socialmente invertir en obras que le ahorren tiempo a la gente que más dinero gana.

Este criterio es particularmente importante para el puente Mellizo, pues se financió parcialmente con dinero de un programa del ministerio de Vivienda para “barrios urbano marginales.” Es decir, el ministerio de Vivienda consideró que era mejor invertir ese dinero en facilitar el movimiento de quienes manejan autos por Miraflores que en mejorar la infraestructura de barrios de bajos ingresos.

Hay por lo menos otros dos problemas con análisis costo-beneficio de este tipo. El primero es que es estático. Las obras que facilitan el tráfico en auto suelen promover mayor tráfico en auto, lo que se conoce como “demanda inducida.” La rentabilidad social constante que asume al artículo, pues, debe ser cuestionada. El análisis es estático porque asume que el volumen de autos es constante, y la obra simplemente facilita su movimiento. No considera que la obra tiene un efecto sobre el volumen: lo aumenta.

El segundo problema es que no toma en cuenta a los que no usan esa obra. Por un lado, hay un costo de oportunidad del que hablo más arriba (no se invirtió ese dinero en infraestructura en barrios de bajos ingresos). Pero además hay un costo que asumen quienes no usan autos pero sí el espacio alrededor de la obra. Se hace más difícil y más riesgoso cruzar la pista, ahora más ancha y con autos circulando a mayores velocidades.¹ Esto se puede mitigar con mejoras en el diseño para reducir la velocidad y reducir los puntos de conflicto entre peatones y autos.

Dentro del costo de oportunidad también se podría incluir una alternativa no considerada: se podría haber eliminado el cuello de botella “al revés”: reduciendo la vía para autos previa al puente Villena a un carril, y dedicando ese espacio a veredas y ciclovías. Evaluar la rentabilidad social en términos únicamente de horas ahorradas en el tráfico, pues, no permite valorar aspectos no cuantificables, como la calidad del espacio urbano que no es dedicado específicamente a movimientos asumidos como utilitarios (y no movimientos con el fin de moverse o usar el espacio público).

Juntando los dos problemas anteriores aparece otro más: la demanda inducida por obras, como esta, dirigidas a favorecer el tráfico en auto, impactan a nivel de la ciudad en quienes no usan auto. Facilitar el tráfico en algunos puntos puede inducir demanda de tráfico a nivel de la ciudad, lo cual aumenta la cantidad de kilómetros recorridos en auto y la congestión en otros puntos. Esto afecta a quienes se mueven en otros modos de transporte, especialmente en una ciudad en la que la mayoría del transporte público va por el tráfico y no en carriles segregados o vías subterráneas/elevadas.

Estos problemas tienen su origen en la premisa en la cual se suelen basar los análisis costo-beneficio: que todo se puede cuantificar o, más bien, que solo lo que se puede cuantificar importa. Hay dos formas de cuestionar los resultados de este tipo de análisis. Una es incorporar un componente de justicia social a los análisis costo-beneficio: no aceptar la premisa de que las horas-hombre de unos valen más que las de otros, e incluir en el análisis el impacto en la desigualdad. La otra es cuestionar que solo lo que podamos cuantificar importa. Ambas son fundamentales si queremos transformar la ciudad con el fin de que no sea concebida solo como un espacio de acumulación.

 


¹El puente Mellizo tiene carriles de 3.5 metros, 0.4 metros más anchos que los del puente Villena. A carriles más anchos, mayores velocidades y mayor riesgo. Ver “Compelling Evidence That Wider Lanes Make City Streets More Dangerous” y “10-Foot Traffic Lanes are Safer-And Still move Plenty of Cars” (3.5m = 11.5ft; 3.1m = 10.2ft)

¿Por qué con el bypass de 28 de Julio ha aumentado el tráfico?

A pocos días de abierto el bypass construido en el cruce de la Av. Arequipa y la Av. 28 de Julio, el tráfico y la congestión vehicular parecen haber aumentado en la zona. ¿Por qué? ¿No se suponía que el bypass reduciría la congestión vehicular?

Cualquier obra que aumente la capacidad vial para autos tiende a aumentar el tráfico. Si es más fácil para los autos moverse por una ruta específica, más automovilistas van a querer usar esa ruta. Pero no solo el tráfico puede aumentar, la congestión también, especialmente si la obra está mal diseñada.

En este caso, se ha abierto un bypass en medio de una zona de intersecciones con semáforo. Por este motivo, aun cuando pasar por la intersección del bypass podría demorar menos debido a que ya no tiene semáforo sino un paso a desnivel, el efecto total es prácticamente nulo. Lo que ocurre es que más autos pueden pasar por el bypass, pero esos autos van a tener que parar luego en el siguiente semáforo. Esto aumenta la presión sobre las intersecciones aledañas que sí tienen semáforo: la cantidad de autos por minuto llegando al semáforo ha aumentado considerablemente. En lugar de pasar de a pocos esa intersección, como ocurría antes, ahora muchos autos la pasan al mismo tiempo, generando una cola que empieza en el semáforo siguiente y, como vemos en la imagen, llega a cubrir el bypass entero en dirección Sur-Norte.

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foto: @jsudaka (twitter)

Entonces, ¿cuál sería la solución? Si seguimos la forma como se ha venido planificando la infraestructura para autos en Lima últimamente, la solución obvia sería hacer otros bypasses en las intersecciones siguientes. Y como con esos bypasses probablemente ocurriría lo mismo, luego hacer otros bypasses más allá, al menos hasta que se pueda llegar sin semáforos del bypass a una autopista.

El problema de esto debería ser evidente. Una solución así implicaría la muerte de la calle. El espacio público pasaría a tener como objetivo prácticamente exclusivo la circulación de vehículos privados. En lugar de tener esquinas y calles tendríamos una red de autopistas atravesando el centro de la ciudad. Y como los autos tienen que almacenarse en algún lugar para que sus conductores puedan llegar a su destino, sería necesario llenar la ciudad de playas de estacionamiento. Todo esto, además de destruir el espacio urbano, requeriría un nivel de inversión ridículamente alto.

Pero ese no sería el único problema. Encima del costo y la destrucción del espacio urbano, hacer algo así ni siquiera sería una solución. Si a corto plazo aumentar la capacidad vial aumenta el volumen de autos pasando por un punto, a largo plazo las consecuencias son aun peores. Las facilidades que esto daría para moverse en carro tendería a aumentar aun más la cantidad y la longitud de viajes en auto, lo cual contribuiría a aumentar la congestión ya no solo en el punto del bypass, sino en el resto de la ciudad. Esto se conoce como “demanda inducida.”

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El fracaso de esta obra debería servir, pues, para repensar los objetivos de la planificación del transporte en Lima. Obras como esta, incluso cuando están bien diseñadas, tienen como objetivo favorecer a una minoría: aquella con dinero suficiente para tener un automóvil privado. Y al favorecer a esa minoría, perjudican al resto. En Lima, casi todo el servicio de transporte público comparte las vías con los automóviles, y por lo tanto sufre las consecuencias de la congestión generada por estos. Si se quiere pensar en la mayoría, y no en la minoría con auto, entonces se tendría que dejar de favorecer el tráfico en auto, y priorizar el transporte público y no motorizado. Si bien los gobiernos locales, por ahora y en general, no parecen estar dispuestos a hacerlo, grupos movilizados quizás sean capaces de construir una alternativa a la automovilidad.

ACTUALIZACIÓN:

Varias organizaciones, incluyendo una universidad y grupos de activistas, ya habían advertido que el bypass no sería una solución, e incluso podría empeorar la situación.

1. La Unión de Estudiantes de Arquitectura de Limahttps://www.youtube.com/watch?v=PeuR8cfxfm8

2. La Universidad Nacional de Ingeniería: La UNI señala que bypass de 28 de Julio no resolverá el problema del transporte.

3. “Toma el Bypass,” activistas que se movilizaron en contra desde que se anunció la construcción del bypass.

Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

Es difícil hablar de los problemas de transporte urbano para todo un país cuando cada ciudad tiene características particulares. Sin embargo, hay un punto que todas ellas tienen en común, y que es fundamental cambiar para mejorar nuestras ciudades y particularmente la forma como nos movemos en ellas. En el Perú, el transporte en automóvil particular es tratado como un servicio esencial, mientras que el transporte colectivo es tratado como un servicio privado cualquiera, en el que cada uno vela por sí mismo.

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“Inversión pública” vs “subsidio desperdiciado”

¿Suena tan absurdo que no podría ser cierto? Pues es absurdo, pero también es cierto. Las diferencias en la forma que tiene el estado de intervenir en el transporte privado y el transporte “público” lo muestran. El diseño vial y la forma de ordenar el tráfico revelan un sesgo hacia el automóvil privado. No incluir carriles exclusivos de bus o bici es condenar a los usuarios del transporte público a sufir la congestión causada por los automóviles, y a los ciclistas al riesgo de moverse entre los carros. Pero hay un punto en el que el sesgo es más explícito, e incluso se podría interpretar como un subsidio al uso del automóvil: los estacionamientos. La única forma legal en la que uno puede alquilarle al estado, a precio de remate o gratis, un espacio de 12m², es si tiene un automóvil para ocupar ese espacio. En San Isidro, estacionar en una cochera privada puede costar S/.9.00 en una zona donde el estado presta el mismo servicio por S/.1.00. ¿Y por qué el estado como el peruano, que no suele subsidiar bienes privados, subsidiaría un servicio así? Pues porque lo considera un servicio público, si no un derecho.

El transporte público, en cambio, es tratado como un servicio privado sujeto a las reglas de competencia. Las municipalidades se encargan de dar licencias de operación, con poca o nula planificación, para que las empresas compitan por pasajeros. Dado que no hay subsidios, el precio del pasaje refleja la calidad del servicio en esas condiciones: trabajadores obligados a trabajar 14 o 16 horas para ganar suficiente dinero, unidades de transporte que no reciben mantenimiento, competencia por pasajeros que lleva a formas peligrosas de manejar, etc. Todo eso se suma a que, dado que las vías no suelen dedicar carriles exclusivos a los buses, estos son afectados por la congestión vehicular causada por los automóviles. El Metro de Lima y el Metropolitano son excepciones que cubren apenas alrededor del 10% de los viajes en transporte colectivo en Lima. El resto del transporte colectivo se rige bajo las reglas de competencia, y no es tratado por el estado como un servicio público. El resultado lo conocemos: un servicio de transporte público de pésima calidad.

Cambiar eso es el eje de las tres propuestas que presento.

1. Cambiar las prioridades: ley de movilidad

Una forma de cambiar las prioridades es discursiva. Si decimos que el problema es el tráfico o la congestión, la solución será aliviar la congestión. Las propuestas específicas serán ampliar la capacidad para los vehículos que causan la congestión (lo cual, en pocos años, genera nueva congestión), o invertir sumas considerables de dinero en sistemas de control de tráfico. Estas intervenciones, si son exitosas, tienden a favorecer principalmente a los causantes de la congestión: los usuarios de automóviles.

Si, en cambio, planteamos que el problema es de accesibilidad y movilidad, las soluciones pueden ser distintas. Ya no se trata de que los vehículos se muevan más rápidamente, sino de que la gente pueda llegar a su destino, de preferencia sin afectar mucho el movimiento de otros. Si hay congestión, la solución no es necesariamente aliviarla, sino dar alternativas.  Plantear el problema como uno de congestión tiende a bloquear alternativas que, aunque mejoran la movilidad de la mayoría, podrían no reducir la congestión, como convertir carriles de autos a carriles de bicicleta o bus. Hablar, en cambio, de accesibilidad y movilidad, da argumentos para tales intervenciones: aun si la congestión se mantiene, las personas tienen la opción de moverse sin que la congestión los afecte. Y también se puede argumentar que, al hacer esto, todos se benefician porque habría gente que preferiría ir en bus o bici que estar atorado en el tráfico.

Para que este cambio de prioridades no sea solo discursivo, se necesita leyes que lo expresen. La plataforma dialogosperu.pe del IEP ha propuesto la creación de una Ley de Movilidad Sostenible. Adhiero la propuesta, y creo que la ley debería ser explícita en el cambio de prioridades. Por ejemplo, podría requerir que toda inversión en transporte urbano incluya inversión dedicada exclusivamente al transporte público y no motorizado, sea dedicando un porcentaje de la inversión o del espacio a intervenir. Si se va a construir un nuevo puente, la ley podría exigir que al menos el 50% (¿o más?) del espacio del puente sea dedicado a buses, peatones y bicicletas. Si se invierte en remodelar una vía, se podría exigir que se incluya una ciclovía o se dedique un porcentaje de la inversión al fondo de inversiones en transporte. A eso va el punto 2.

2. Crear de un fondo de inversiones en transporte público y no motorizado

En un país como el Perú en el que hay otros problemas más urgentes, es discutible que una de las prioridades de inversión del gobierno central sea el transporte urbano. ¿Debe el estado invertir miles de millones de dólares en un metro cuando un porcentaje considerable de la población no tiene acceso al agua y desagüe? Quizás podría hacer las dos cosas si es que cambian las prioridades económicas y se toma más en serio la inversión pública.

Pero también hay una opción para aumentar el gasto en transporte sin comprometer fondos destinados a otras áreas: financiar el fondo de transporte con el transporte. El automóvil es el medio de transporte que más costos le genera a la sociedad. Sin embargo, sus usuarios no pagan por esos costos. ¿Por qué no hacerlos pagar más, y con ese dinero financiar inversiones en otros medios? Esto se podría hacer de dos formas: cobrando más por tener un auto, y cobrando más por usar un auto. De este modo, se podría financiar nuevas inversiones en transporte público y no motorizado y subsidiar las operaciones.

Una forma de cobrar por tener un carro es aumentar lo que se cobra por el permiso de usar un auto. Actualmente, se cobra S/.114 (por la placa). Se podría cobrar más. Por ejemplo, en Chile, se paga alrededor del 2% del valor del automóvil por el permiso de circulación. Es una medida bastante moderada si la comparamos con lo que ocurre en otros lugares: en Shanghai, por ejemplo, cada año se subasta una cantidad limitada de licencias, y en algunos casos llegan a costar US$10,000, que luego va a inversiones en transporte público. Cobrar más podría tener el doble objetivo de desincentivar la compra de autos y financiar al transporte público.

La otra forma es cobrar por el uso del auto. Los municipios ya tienen un mecanismo para hacer esto, pero no lo aprovechan: el cobro por estacionar en la calle, especialmente en zonas comerciales. No se trata de estar en contra de que el estado provea servicios gratis o subsidiados. Se trata de cuestionar que el uso del auto sea algo que las municipalidades deban subsidiar y promover con estas decisiones. Una cosa es mantener con fondos públicos una red de circulación que nos beneficia a todos. Otra, muy diferente, es prestar un servicio privado, el alquiler a corto plazo de un espacio, a precios tan bajos.

Entiendo que hay críticas que deben ser atendidas. Incorporar cobros como este implica introducir una lógica de mercado a servicios prestados por el estado, lo cual, como comentaba en el post anterior, suele tener efectos regresivos. Sin embargo, en Perú, por lo general, los propietarios de automóviles pertenecen al sector más adinerado de la sociedad (hay algunas excepciones, incluyendo la gente que utiliza automóviles para trabajar, que deberían ser consideradas). Introducir un mecanismo de mercado administrado por el estado, en este caso, sería redistributivo, ya que serviría para financiar servicios públicos.

Justamente porque quienes tienen automóvil suelen pertenecer al sector más privilegiado del país, implementar una política así podría ser difícil. Quizás los automovilistas se movilizarían contra la norma como lo hicieron cuando se empezó a poner multas por exceso de velocidad en Lima o cuando se propuso dedicar la Av. Arequipa al transporte público. Para implementar políticas que generen oposición en grupos interesados con poder, es útil conseguir el apoyo de otros sectores. En este caso, dirigir fondos de los automovilistas a los usuarios de transporte público y bicicletas podría servir para eso.

3. Centralizar la planificación de transporte

Ya está en agenda en el Congreso la creación de autoridades únicas de transporte para las ciudades más grandes del país. Lo que no está tan claro es qué forma y función va a tener dicha autoridad. Una opción, poco deseable, es que la autoridad se convierta en el brazo local de ProInversión, encargada de negociar nuevas inversiones privadas en transporte. Esto solo contribuiría a la profundización de la fragmentación del sistema de transporte, que es justamente uno de los motivos que llevaron a la propuesta de la creación de autoridades únicas.

Para el caso de Lima, el argumento más citado para la creación de una autoridad única es que es complicado regular el transporte público cuando Lima y Callao comparten responsabilidades. Sin duda es un buen argumento, pero hay otros que no son mencionados con tanta frecuencia. Además de la injerencia del Callao, en Lima hay cuatro agencias municipales a cargo de planificar, operar o regular el transporte: ProTransporte, a cargo de regular el Metropolitano; la Gerencia de Transporte Urbano, a cargo de entregar licencias y regular el transporte público, y de promover el transporte no motorizado; Emape, a cargo de construir y mantener infraestructura; Invermet, a cargo de manejar el fondo para obras municipales; y la Gerencia de Promoción de la Inversión privada, encargada de negociar concesiones.

Pero los otros dos niveles de gobierno también intervienen: los municipios distritales están a cargo de invertir en y mantener las vías locales, de cobrar por el estacionamiento, y también pueden implementar iniciativas de transporte no motorizado y de estacionamientos privados a nivel local; y el gobierno central está a cargo del Metro. La gobernanza se complica aun más cuando incluimos los operadores privados: uno a cargo del Metropolitano, otro a cargo de la línea 1 del Metro, otro va a estar a cargo de la línea 2, y tres concesionarios de autopistas. El problema, pues, va mucho más allá de las licencias que pueda dar la municipalidad del Callao.

La fragmentación, pues, no es solo política o administrativa. El sistema mismo de transporte está fragmentado, y esta fragmentación está siendo profundizada con nuevas inversiones. Debido a que no es fácil saber cómo van a cambiar las necesidades de transporte de la ciudad, planificar la red de transporte de a pocos y con distintos operadores se vuelve complicado. La integración del sistema, sea para permitir transbordos entre buses y metro, o para usar los fondos de una parte del sistema (los autos) para financiar otra (el transporte público), también se complica cuando hay varios operadores. Los economistas dirían que es un modelo que genera altos costos de transacción. Además, el sistema en algunos casos redistribuye “para arriba”: por ejemplo, las autopistas privadas van a ser “auto-financiadas” (se van a pagar con los peajes), pero para que funcionen dependen de la red vial que es pagada por todos. La incertidumbre y los beneficios de tener un sistema integrado son motivos para centralizar la planificación y la operación del sistema de transporte urbano.

Una autoridad central, que se encargue de operar todo el sistema (y de regular las concesiones existentes), sería un gran avance. Esta autoridad podría absorber todas las responsabilidades en el área de transporte urbano, incluyendo las que están en manos de los municipios distritales. El fondo de inversiones en transporte podría servir para financiarla, y un gobierno dispuesto a cuestionar el “modelo” que se basa principalmente en inversiones privadas sería indispensable. Como mencioné en el post anterior, además, una autoridad fuerte, con capacidad de inversión, estaría en mejores condiciones de negociar concesiones si es que lo considerara necesario.

Por último, otra forma de plantear soluciones a los problemas de transporte es considerando las políticas de uso del suelo. Acercar el origen y el destino puede ser parte de la respuesta a los problemas de transporte. Mediante políticas de zonificación que promuevan la mezcla de usos del suelo (vivienda, comercio, etc.), la reducción de la segregación social, y la construcción de vivienda social cerca a los centros de trabajo se puede reducir considerablemente la necesidad que tiene la gente de moverse largas distancias todos los días. Quizás la autoridad podría ocuparse no solo del transporte, sino de políticas de suelo. Sobre esto voy a escribir en el próximo post.

 

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¿Por qué propuestas para una ciudad justa? Durante el periodo de crecimiento económico de los últimos años, las desigualdades urbanas han seguido tan agudas como siempre. Mientras en los distritos de clase media y alta de Lima se construyen edificios, muchos de ellos de lujo, en la periferia la ciudad se sigue expandiendo en el desierto, produciendo casas que ni siquiera tienen acceso a agua y desagüe. Mientras cada vez más personas tienen un automóvil, la congestión que su uso genera empeora las condiciones de transporte de todos los demás. Para mejorar las ciudades, pues, no podemos tomar una posición “neutral,” “técnica,” sino tomar en cuenta las desigualdades y sus efectos, y poner a la justicia social en el centro de las soluciones. Una propuesta que no tome en cuenta estas desigualdades corre el riesgo de reproducirlas.

Pero ¿se puede responder a problemas urbanos con intervenciones a nivel local y dedicadas específicamente a tales problemas urbanos? La pregunta no es sencilla, y ha estado presente en los debates sobre planificación urbana por mucho tiempo. Si un extremo es pensar que ningún problema urbano se puede solucionar mientras exista el capitalismo, el otro es creer que cambios cosméticos diseñados a nivel local pueden tener un impacto considerable sobre dichos problemas. Sin dejar de lado los problemas intrínsecos al capitalismo, creo que entre ambos posturas hay bastante por proponer. Para eso hace falta, claro, tomar en cuenta los efectos que políticas y dinámicas de nivel nacional o supranacional tienen sobre las ciudades.

Un ejemplo: la municipalidad de Lima tiene la responsabilidad de mejorar las condiciones de transporte de la ciudad. Sin embargo, no cuenta con los recursos para hacer grandes inversiones en infraestructura (en 2014, su presupuesto de infraestructura fue de S/. 220 millones [pdf]). Lo que sí tiene es la posibilidad de buscar inversionistas privados para que estos financien infraestructura de transporte. Y justamente porque la municipalidad no tiene suficientes recursos, esa infraestructura debe ser preferiblemente “auto-sostenible,” es decir, ser pagada íntegramente por sus usuarios. Al mismo tiempo, hay fondos de capital buscando inversiones con retornos seguros a largo plazo. En este contexto, ¿habría sido posible que el resultado sea otro que miles de millones de dólares dirigidos a infraestructura dedicada principalmente a automovilistas, y casi nada al transporte público?

Aunque no parece por la forma como la he planteado, esta no es una pregunta sencilla, y no pretendo responderla aquí. Con el ejemplo apenas busco ilustrar cómo dinámicas que van mucho más allá de lo que ocurre dentro de un municipio pueden transformar radicalmente la ciudad, aunque nominalmente el encargado de transformarla sea dicho municipio. Esto nos lleva a un punto central al momento de plantear la transformación del rol de la planificación urbana en el Perú: el “modelo.”

En las elecciones pasadas se hablaba más del “modelo” de lo que se habla ahora. Pero como ahora, las definiciones eran muy vagas. Periodistas y encuestadores preguntaban si los candidatos o los votantes estaban o no a favor del “modelo,” pero mucho más raro era que unos y otros se animen a definirlo. Para efectos de lo que ocurre con las cuestiones urbanas, defino a este modelo (de planificación) así: se trata del sostenimiento y la reproducción de un estado que, aunque no ha renunciado a la responsabilidad de proveer servicios básicos, prefiere hacerlo indirectamente, a través de alianzas con el sector privado. Se trata de un estado que busca crear las condiciones para que el sector privado provea estos servicios (esto, evidentemente, es una generalización, que no señala más que una tendencia, y en algunas áreas el estado todavía es activo e invierte directamente). Este estado se construyó en los 90s y los 2000s sobre la base de una lógica introducida a comienzos de los 90s, que podemos llamar “neoliberal,” y que se basa principalmente en dos premisas. Una es que los mercados son mejores (más “eficientes”) que el estado en proveer servicios. La otra, derivada de esta, es que expandir mecanismos de mercado a áreas donde antes no existían solo puede ser positivo.

Esta lógica influyó en la forma como el estado (a nivel del gobierno central) intervino en las dos cuestiones urbanas a las que me voy a referir: vivienda y transporte. En vivienda, promovió la creación de un mercado de vivienda social, a través de subsidios directos a familias debajo de cierto nivel de ingreso que quisieran comprar una (siguiendo un modelo creado en Chile y luego exportado a varios otros países). Es un programa de vivienda social insuficiente, que ha producido alrededor de 220,000 viviendas en 12 años, y con un sesgo hacia las zonas que pueden sostener un mercado de vivienda. En transporte, primero privatizó empresas públicas y eliminó regulaciones a la entrada a operar empresas de transporte. Luego, a través de agencias de promoción a la inversión privada, creó un mercado de infraestructura: empresas privadas pueden proponer obras, de preferencia “auto-sostenibles” como las autopistas de Lima. Este modelo crea las condiciones para que el sector privado invierta en servicios e infraestructura. El problema es que esta forma de buscar inversiones trae un sesgo, en la forma y en el lugar, hacia sectores que tienen los recursos para pagar por ellas. Se suele priorizar infraestructura rentable sobre infraestructura socialmente necesaria. Los miles de millones de dólares invertidos en autopistas con peaje en una ciudad donde alrededor del 10% de la población usa automóvil son solo un ejemplo.

Para transformar el rol del estado en la planificación es necesario cuestionar las premisas de este “modelo,” o al menos conocerlas para poder trabajar en sus márgenes. Creo que hay dos caminos, no necesariamente excluyentes entre sí, que se pueden tomar para cambiar la forma como el estado interviene en la planificación urbana:

  1. El primero es asumir que el modelo no va a cambiar y lo único que se puede hacer es trabajar en sus márgenes. Un ejemplo de esto es la propuesta para crear “autoridades autónomas” en las principales ciudades del país. En el caso de Lima, esta autoridad tendría poder de decisión sobre el transporte de Lima y Callao. Un paso más, en la misma dirección, sería centralizar más el poder de la ciudad, sea en esa autoridad o en los municipios provinciales, a costa de los distritales (en Lima, el presupuesto de los todos los distritos juntos es mayor que el del municipio provincial). Con mayor presupuesto, mayor capacidad técnica, y quizás mayor supervisión del gobierno central, el gobierno provincial estaría en una mejor posición para negociar con el sector privado la provisión de infraestructura. Un municipio más fuerte (o una autoridad de transporte) quizás estaría en la capacidad, por ejemplo, de que los automovilistas paguen más por usar el medio menos eficiente de transporte, y lo recaudado se transfiera al transporte público o a otros servicios (más sobre este punto en el próximo post).
  2. El segundo camino es cuestionar más a fondo las premisas del modelo de planificación. Esto significaría fundamentalmente fortalecer la capacidad de planificación y ejecución del estado, dándole prioridad sobre su capacidad de negociación. Justamente el problema de crear nuevos mercados regulados por el estado bajo la premisa de que el estado es ineficiente es que es precisamente ese estado el que debe sostener y regular esos mercados. ¿Cómo se concilia la falta de confianza en el estado constructor con el exceso de confianza en el estado negociador y regulador? Un estado que tiene la capacidad de proveer servicios directamente está en mucho mejor capacidad de negociar con el sector privado: si la oferta del privado no es buena, el estado se hace cargo. Si el estado no tiene esa capacidad, solo puede aceptar la oferta. Este cambio, aunque pequeño, puede mejorar el modelo, aunque necesite cuestionar una de sus premisas. Pero no se trata simplemente de mejorar el modelo, sino de asumir una realidad: un modelo que prioriza proyectos de infraestructura y servicios según rentabilidad, y que se basa principalmente en lógicas de mercado, tiende a excluir a quienes no pueden pagar.

Más allá de uno u otro camino, va a ser muy difícil cambiar el rol del estado en la planificación urbana, especialmente si queremos hacer algo sobre la desigualdad, sin tomar en serio las premisas bajo las cuales el estado interviene actualmente. Junto a las premisas mencionadas más arriba, tenemos un tercer sesgo ideológico: se asume que más crecimiento siempre es mejor, al mismo tiempo que se considera crecimiento solo a lo que se puede contabilizar. Ese sesgo hace que ciertas cuestiones urbanas se subordinen a “la economía,” y se priorice su impacto en el crecimiento antes que en ampliar acceso a derechos y servicios básicos. Así, tenemos que la prensa en una página celebra las cifras de aumento en el número de autos vendidos, mientras que en otra lamenta el aumento de la congestión, sin darse cuenta de la relación directa entre ambos factores. También tenemos que las noticias sobre vivienda van en la sección Economía. Las que traten de construcción “formal,” claro, la que entra en las cuentas. Las tomas de terrenos de quienes no pueden acceder a ese mercado (ni al subsidiado), en cambio, son cubiertas como si pertenecieran a Policiales.

Hablar en voz alta sobre estas contradicciones es el primer paso para cambiar las políticas urbanas. Y con hablar en voz alta no me refiero simplemente a que una autoridad o expertos con voz se hagan cargo. También me refiero a que las organizaciones movilizándose para crear alternativas se vuelvan protagonistas. Una de las premisas del estado para crear mercados de infraestructura fue que, dado que el estado no tenía suficiente información, gente externa al estado debía poder proponer intervenciones. Sin embargo, dado que las intervenciones dependían de su rentabilidad, se creó un sesgo obvio: quienes estaban en condiciones de traer nueva información eran inversionistas que buscaban retornos y sabían dónde encontrarlos. ¿Qué tal si, ya que tenemos un modelo que permite la participación de actores no estatales, dejamos de limitar esta participación a los grandes inversionistas? Ese sería el primer paso para poner en evidencia el tipo de exclusión que el actual modelo de planificación ha generado.

Volviendo a la pregunta del segundo párrado, concluyo con dos puntos. Primero, que para que sea posible dar respuestas locales a problemas urbanos se necesitan ciertas condiciones, y el gobierno central está en mejor posición que los locales para crearlas. Reformar el sistema que hoy prioriza infraestructura rentable es responsabilidad del gobierno central: los gobiernos locales actúan con las herramientas que este les da. Segundo, para que los cambios, sean en los márgenes o transformando el modelo, sean efectivos, la reforma debe incluir mecanismos para garantizar el derecho de la gente a participar en la producción de su ciudad.

 

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Empiezo una serie de cuatro posts en los que identifico algunos problemas urbanos actuales y propongo algunas direcciones que se podrían tomar para enfrentarlos. Debido a que estudio principalmente Lima, los posts van a tener un sesgo hacia esta ciudad. Pero todos los temas a tratar necesitan políticas a nivel nacional y en algunos casos se extienden a otras ciudades y regiones.

En este post, que introduce la serie, no voy a hablar sobre propuestas específicas sino sobre principios generales. Esto se debe a que entiendo que los problemas urbanos en el Perú no se pueden enfrentar sin un cambio fundamental en la forma en la que se piensa sobre ellos. En otras palabras, no se trata de dar respuestas a preguntas recurrentes, sino de replantear esas preguntas. Para hacer esto, propongo dos cambios fundamentales.

En primer lugar, en el Perú actual se trata al suelo urbano fundamentalmente como una mercancía. Propongo que, en cambio, la propiedad urbana cumpla una función social. Este concepto puede ser ambiguo, pero me refiero a que, al intervenir sobre la propiedad urbana, el estado tome en cuenta ciertos principios fundamentales, como el derecho a la vivienda y a los servicios urbanos.¹ Un ejemplo: si, dada la regulación actual, la oferta de vivienda está dirigida desproporcionadamente hacia los sectores medios y altos (como ocurre ahora), este principio nos indicaría que es necesaria otra forma de regulación o intervención.

En segundo lugar, la forma en la que el estado peruano ha incorporado al capital privado en la provisión de servicios e infraestructura ha hecho que en algunos casos la rentabilidad monetaria tenga demasiada influencia sobre el tipo de servicios o infraestructura que se elige proveer. En respuesta, propongo retomar o transformar el rol del estado en la planificación.

Al decir que el suelo urbano es tratado como mercancía,² no me refiero a que el estado no cumpla actualmente ningún rol en el mercado de suelo o deje que este se autorregule. Al contrario, como ocurre con todo mercado, el rol que cumple el estado es fundamental para que el mercado de suelo exista, y la forma en la que se desarrolla es definida en buena parte por decisiones políticas. El uso de la zonificación es un ejemplo, y el Plan de Lima 2006-2021 ilustra el uso del estado para darle características particulares al mercado de suelo. Este plan identificó cuatro zonas de “tratamiento normativo” para guiar futuros cambios de zonificación. El área de mayor ingreso, a pesar de incluir la zona central que concentra buena parte de los lugares de trabajo, fue la única designada como un área en la que la zonificación debía restringir la mezcla de usos (ver imagen). El objetivo es evidente: mantener el alto precio del suelo en esta zona.

tratamientonormativo

Área III (celeste): densificación regulada y restricción a la compatibilidad con otras actividades (La Molina, Miraflores y San Isidro, y parte de Surco, San Borja, Surquillo y Magdalena).

Pero no siempre la zonificación se usa para mantener el alto valor monetario del suelo. En otros casos, se usa para generar valor. La forma más obvia es mediante el aumento de las alturas permitidas. Cuando la municipalidad aprueba un aumento de altura, está creando valor que es transferido directamente al propietario del terreno. Apenas una fracción del valor generado retorna al estado a través de futuros impuestos (ahora cobrados sobre un valor mayor). Otra forma en la que el estado genera valor monetario es usando herramientas de zonificación tales como la Reglamentación Especial. Aunque originalmente este instrumento se creó para lidiar con áreas con geografía complicada y para mejorar las condiciones de áreas con servicios precarios, en las últimas dos décadas se ha utilizado para reconvertir zonas para usos más rentables, como ocurrió en la Margen Izquierda del Río Rímac, el Cuartel San Martín, y el Parque Salazar, hoy Centro Comercial Larcomar.

El punto es que el estado ya tiene herramientas para regular el mercado de suelo. El problema, a mi parecer, es que el principio bajo el cual se suele regir es el de subir su valor monetario -especialmente en el área central de Lima- y no su valor de uso social. Por ejemplo, si el objetivo de la regulación fuera que el suelo tenga una función social -y no simplemente mantener el valor del suelo para beneficio de sus propietarios- en el Plan del 2006 la zona central se habría designado de forma tal que permita mayor densificación y mezcla de usos para beneficio de todos los habitantes de la ciudad, y no solo de los que ya viven o son propietarios ahí.

Darle una función social a la propiedad (urbana) no es algo poco común. Por ejemplo -con diferentes alcances- el Estatuto de la Ciudad de Brasil y las constituciones de Colombia y Chile también incluyen este principio. Que la propiedad tenga una función social, pues, no implica eliminar el mercado de suelo. Lo que sí implica es que se busque que el uso de suelo sirva a la sociedad y no principalmente a sus propietarios. En el sentido que le doy, implicaría que por servir a la sociedad se entienda garantizar ciertos derechos (a la ciudad, a la vivienda, a los servicios urbanos, a la participación en la forma de producir ciudad), y buscar la justicia social o una justa distribución de los costos y beneficios de la urbanización (como dice el Estatuto de la Ciudad de Brasil, art. 2-IX). Evidentemente, se trata de un principio sobre el cual basar políticas específicas. Y obviamente, que se declare que la propiedad tenga una función social no garantiza que la vaya a tener, pero sí abre la posibilidad de encarar los problemas urbanos de otra forma, y de incorporar nuevas demandas.

En los siguientes posts voy a profundizar en algunos otros ejemplos de posibles políticas que se basen en la función social de la propiedad. Por ahora, voy a terminar diciendo que el nexo entre este principio y tales políticas específicas es la recuperación del rol del estado en la planificación urbana. Aquí también el estado ya tiene un rol. Actualmente, ese rol consiste principalmente, además de lo descrito líneas arriba, en establecer alianzas con el sector privado para proveer servicios e infraestructura. Este modelo permite usar fondos que de otra manera no estarían disponibles. El problema es que puede generar un sesgo hacia servicios e infraestructura que sean rentables, ya sea por el lugar donde se proveen o por la forma que toman. Un ejemplo es el programa de autopistas con peaje de la municipalidad de Lima: en los últimos seis años prácticamente toda la inversión a cargo de la municipalidad de Lima en infraestructura de transporte se ha dirigido a infraestructura especializada en el 10% de los limeños que usan auto. El programa consiguió fondos que de otro modo no habrían estado disponibles, pero a costa de priorizar la movilidad de la minoría que tiene dinero para pagar por la infraestructura.

En los siguientes posts voy a extenderme sobre la forma que podría tomar este cambio en el rol del estado en la planificación con ejemplos específicos de propuestas.

Notas:

¹Si esto sigue pareciendo demasiado ambiguo, recomiendo leer el Estatuto de la Ciudad de Brasil, especialmente los artículos 2 y 39, que se refieren a la función social de la propiedad urbana. De todos modos, dado que se trata de un principio y no de una política específica, el concepto siempre va a ser necesariamente ambiguo y sujeto a interpretación.

²A diferencia de otras mercancías, como los bienes de consumo, el suelo no es producido en el sentido económico. La conversión del suelo en mercancía no depende de un proceso productivo sino de un proceso social: la urbanización y la existencia de la propiedad (de algo que no es producido sino que “está ahí”) es lo que permite convertir a la tierra en mercancía, o lo que Karl Polanyi llamaría “mercancía ficticia.” Al no depender de un proceso productivo en el sentido de otros bienes, aumentar el rol del estado no necesariamente va a generar escasez de suelo como, por ejemplo, regular el precio de los zapatos podría generar escasez de zapatos.

 

Lee también:

Propuestas para una ciudad justa: 2. Planificación

Propuestas para una ciudad justa: 3. Transporte

Manchay y la autoridad de transporte para Lima y Callao

Con la implementación del corredor Javier Prado, han desaparecido rutas que iban de Manchay a varios puntos de Lima, y en su lugar se ha implementado una ruta alimentadora que cuesta S/1.20, bastante más que lo que cobraban las rutas anteriores por tramos cortos. La gente en Manchay no está contenta.

manchay trome

foto: trome.pe

La implementación de una red integrada, con tarifa única, que cubra toda la ciudad, es claramente mejor, en cuanto a movilidad, que lo que tenemos hoy (salvo en el caso de tramos cortos, pues la tarifa plana complicaría cobrar S/.0.50). Pero cuando la red se implementa de a pocos, como en este caso en el que recién hay dos corredores, y encima esos corredores no son integrados (se pagan por separado), los beneficios no son tan evidentes al inicio. Si antes se podía tomar un bus en Manchay y viajar con un solo pasaje a distintos puntos de Lima, ahora un pasaje lleva solo a Javier Prado, y para cualquier otro punto se tiene que pagar un pasaje más. Se paga el doble o casi el doble.

Es un problema real, que debe ser atendido. Lo cual no significa detener o deshacer la reforma, sino adaptarla a las circunstancias. Tras la protesta de hoy, por ejemplo, Protransporte ha respondido con un comunicado en esa línea. Ahí dice que:

…se ha determinado mantener los servicios de las empresas tradicionales con la tarifa local, horario y cobertura que venían ofreciendo, en tanto se desarrolle progresivamente la implementación del referido eje vial.

O sea, al menos por un tiempo, va a seguir habiendo alternativas. No sé si esa sea la mejor opción (por ejemplo, habría que saber hasta cuándo se van a mantener las alternativas, y cómo estas afectan a la implementación del corredor).

Pero hay un asunto que es importante más allá de si esa es la mejor solución o no. EL gobierno central está planeando la creación de una autoridad única de transporte para siete ciudades, incluyendo Lima-Callao. Si el objetivo de esa autoridad va a ser centralizar la planificación de transporte para facilitar la creación de una red integrada, bien. Pero si el objetivo es “despolitizar” la planificación del transporte (como algunos sugieren), el asunto es más problemático.

Protransporte, aunque tiene cierta autonomía administrativa, es un órgano político que responde, al menos indirectamente, a los votantes: sus directores son elegidos por el alcalde, y lo que haga se asume que es en nombre de la municipalidad. Una entidad autónoma no necesariamente respondería de la misma forma, y probablemente sería más proclive a pasar por alto problemas reales en ciertos lugares con tal de alcanzar objetivos mayores que respondan a criterios técnicos. Por ejemplo, se podría argumentar que el beneficio agregado de implementar el corredor de cierta forma es mayor que el costo que esto representaría para los residentes de una zona. O quizás no. Quizás se argumentaría que no es aceptable trasladar los costos a una zona de alta pobreza porque aumentaría la desigualdad.

Pero justamente esa discusión entre beneficios agregados y desigualdad nos lleva al plano político. Se trata de cuestiones políticas que deben pasar por procesos democráticos de decisión. Lo técnico puede informar ese proceso de decisión, y luego intervenir en la implementación. Pero de ninguna manera se debe convertir procesos políticos de decisión en asuntos meramente técnicos. Hacer eso no sería “despolitizar” el proceso, sino simplemente ocultar su carácter político.

Casos como el de Manchay, pues, que revelan el carácter político de la planificación de transporte, son los que se deben tener en cuenta al decidir cómo es que se diseña esa autoridad.

ACTUALIZACIÓN: La municipalidad ha anunciado que se suspende la ruta alimentadora y se mantienen las rutas anteriores.