Por qué voto por el #NO: la reforma del transporte

Tengo varios motivos para marcar NO este domingo, pero me voy a concentrar en uno. La reforma del transporte es una de las políticas más importantes del actual gobierno municipal y una de las que he seguido más de cerca. Como ya he explicado en otro post, esta reforma consiste principalmente en retomar el control sobre las rutas; reemplazar el sistema comisionista por uno en el que los empleados trabajen por horas y salario; e introducir buses nuevos, más grandes y menos contaminantes. He sido muy crítico de algunas de las políticas de transporte del gobierno actual –y creo que es un error incluir discursivamente la construcción privada de autopistas como parte de la reforma del transporte– pero reformar el sistema de transporte público es uno de los principales méritos de la gestión de Susana Villarán.

Foto: Andina

Los cambios son importantes por varios motivos. En primer lugar, el sistema de transporte público será más eficaz en varios niveles si se logra eliminar la “guerra del centavo”. Las unidades no competirán entre ellas, lo cual reducirá el riesgo de accidentes. La jornada de trabajo será más corta, lo cual no solo hará que los viajes son más seguros, sino que es parte de un paquete de mejoras laborales, uno de los motivos por los que los sindicatos de transportistas apoyan la reforma. Además, los tiempos de viaje se reducirán debido al número menor de paradas (o al menos los horarios serán más predecibles, especialmente en las rutas que son actualmente menos reguladas).

En segundo lugar, el control más centralizado de las rutas (la “racionalización” de las rutas) también tendrá ventajas. Desde los 90s, la aparición y mantenimiento de rutas se dejó principalmente al mercado: alguien proponía una ruta, y la municipalidad solía aprobarla. Esto tenía aspectos positivos: el transporte público se volvió más flexible y “sensible” a los cambios en los patrones de ocupación del suelo, contribuyendo a que prácticamente toda la ciudad sea accesible. Sin embargo, este sistema también trae problemas. La relación entre ocupación del suelo y oferta de transporte es bidireccional, y al ceder el control sobre las rutas el Estado también cede cierto poder para planificar el espacio. Para construir una Lima mejor es clave que el Estado asuma un rol más importante en la planificación de la ciudad. Por ejemplo, tener mayor control sobre las rutas permitiría generar información sobre demanda de viajes y podría ser un primer paso para crear nuevos corredores segregados de transporte en las rutas más usadas. Además, permitiría integrar políticas de transporte con políticas de usos del suelo.

En tercer lugar, la introducción de buses más grandes y nuevos también tiene ventajas. El espacio usado por cada pasajero será menor, lo cual contribuirá a reducir la congestión, especialmente en los corredores dominados por el transporte público más que por el privado. Además, viajar en bus será más cómodo de lo que es ahora y la contaminación producida por el transporte público será menor. Si la reforma es exitosa y este conjunto de cambios funciona, la velocidad a la que la clase media está dejando de usar transporte público para pasar a privado seguramente se reducirá.

Pero uno de puede preguntar: ¿por qué es necesario que se quede Susana Villarán para que esto ocurra? Si la reforma ya empezó, ¿no la puede continuar el siguiente gobierno?

En ciudades en otras partes del mundo, como Norteamérica y Europa, las áreas metropolitanas suelen tener una oficina regional de planificación que se encarga de planificar el sistema de transporte (y a veces otros aspectos de la ciudad). En parte, la idea de estas oficinas es “despolitizar” la planificación. Si se crea una oficina semiautónoma, se supone que se podrá trazar metas que vayan más allá de los cambios de gobierno, dirigidas por “técnicos” y con menos injerencia de los políticos electos. Esto también tiene desventajas, por supuesto. La planificación es en sí política, y “despolitizarla” en realidad retira el poder de los votantes para dárselo a “técnicos”.

El caso es que Lima no tiene una oficina como esta (al menos no una con poder), y la planificación del transporte depende directamente de quien esté a cargo de la municipalidad (y del MTC): los directores de las oficinas de transporte (GTU, Protransporte, CicloLima) son elegidos por la alcaldesa, y suelen cambiar cuando cambia el gobierno. La continuación de esta reforma, a cargo principalmente de la GTU y de Protransporte, depende pues de la continuidad del gobierno.

Los costos políticos de emprender esta reforma, además, son altos. Los actores que pierden con el cambio (empresarios cuyo negocio depende del sistema actual) son muy poderosos. Suelen intervenir en las elecciones municipales, ya sea como candidatos a regidores o financiando campañas, y de hecho uno de sus principales líderes, Julio Rau Rau, apoya la revocatoria. La municipalidad ha estado negociando con los gremios de empresarios de transporte, y el fracaso (¿o éxito parcial?) de los paros de transportistas parece indicar que estas negociaciones van por buen camino.

El poder de estos empresarios disuadió a los alcaldes anteriores de emprender una reforma como esta. Una solución, planteada por Alberto Andrade y ejecutada por Luis Castañeda, consistió en crear un sistema paralelo, el Metropolitano, que no requería intervenir directamente en la regulación del transporte “tradicional”. Incluso se creó una oficina nueva, Protransporte, para que la regulación no esté a cargo de la oficina encargada del transporte “tradicional”, la GTU. Más aun, el único aspecto en el que el Metropolitano requería una intervención en el sistema de transporte vigente, el retiro de rutas paralelas, fue dejado de lado por la gestión anterior. Aunque durante el gobierno de Castañeda se firmó un contrato que obligaba a la municipalidad a retirar rutas cuyo trazo coincida con el Metropolitano, fue recién durante la gestión actual que se intervino sobre esas rutas, en el marco de la reforma del transporte.

Ahora que la reforma está en marcha, sin embargo, podríamos pensar que sería lógico que sea continuada por el próximo gobierno. Esto es probable, pero no tenemos la certeza de que ocurra. Por un lado, si hay nuevas elecciones es muy probable que Luis Castañeda sea electo, y él en sus tres periodos no intentó cambiar el sistema de transporte. Los costos políticos, además, siguen siendo altos, y los actores con los que hay que negociar (o excluir) son poderosos. Por otro lado, la reforma, aunque está avanzando, no tiene muchos resultados visibles: los nuevos buses aún no circulan y los trabajadores siguen bajo el sistema comisionista. El costo político de detener la reforma en estos momentos, pues, podría no ser muy alto.

Una pregunta lógica es por qué, si es tan costoso políticamente hacer esta reforma, Susana Villarán asumió el liderazgo. Creo que ese tema merece un análisis mucho más profundo del que puedo hacer aquí. Quizás fue porque era una de sus promesas electorales y también sería costoso no cumplirlas, o porque reunió a técnicos que creían en un cambio en el sistema, o porque resulta que no era tan costoso como se creía. O quizás algún otro motivo que no se me ocurre en este momento. Pero el punto es que la continuidad de esta reforma, muy importante para los limeños, depende de que Susana Villarán se mantenga en el cargo. Un motivo de peso para marcar NO este domingo.

La reforma del transporte no puede parar

Hay dos grandes políticas del actual gobierno de Lima que tienen un alcance metropolitano, o sea no solo local: la reforma del transporte y las concesiones para construir infraestructura de transporte. La primera es la que más va con el slogan antirrevocador: “Lima no puede parar” y la campaña del No ha comenzado con dos videos al respecto.

(el otro lo pueden ver aquí: http://www.youtube.com/watch?v=UVEWmzcLuF4)

A diferencia de las obras de infraestructura concesionadas, basadas en contratos firmados que se ejecutarían con o sin Susana Villarán en la alcaldía, la reforma del transporte es un proceso que depende del liderazgo y de la decisión política de quienes estén al mando de la municipalidad. En el escenario de “ganadores” y “perdedores” de la reforma, los perdedores serían poderosos gremios de empresarios de transporte. En el caso de las obras de infraestructura, en cambio, son los “ganadores” los poderosos: grandes constructoras y élites que se mueven en auto privado. Los costos políticos de la reforma, pues, son altos, y su ejecución depende de un fuerte liderazgo, que ningún alcalde anterior se atrevió a a sumir, y de alianzas políticas –y confrontaciones– que ya están en marcha. Si el gobierno cambia, no sería raro que este escenario también lo haga, con lo que la reforma estaría en riesgo.

También en contraste con las grandes obras de infraestructura, los beneficios de la reforma son amplios y llegan prácticamente a todos los limeños. Mientras que las autopistas mejoran las condiciones de movilidad casi exclusivamente de quienes viajan en auto (aproximadamente el 9% de Lima), la reforma del transporte beneficiaría directamente a cerca de 73% de los limeños (ver imagen abajo). De hecho, tal como está planteada, también beneficiaría a quienes manejan, al menos en el corto plazo, pues retiraría unidades de transporte público para reemplazarlas por menos unidades, más grandes (en este post escribo sobre eso, y sobre la necesidad de regular al transporte privado además del público). Finalmente, la reforma mejoraría las condiciones laborales de miles de trabajadores (choferes y cobradores), aunque los puestos de trabajo se reducirían (hay un programa de reinserción laboral).

Tonos azules: transporte público (colectivo). Tonos verdes: transporte no motorizado. Tonos rojos: transporte privado.

En la encuesta de Datum de hoy, entre quienes votarían por el No, solo el 8% dijo que lo haría por el ordenamiento del transporte. Lo que queda por ver es si esto es porque los cambios en el transporte no son tan importantes para los limeños, o si hay un potencial enorme para convencerlos a través de la reforma. Yo me inclino por la segunda opción.

Reforma del transporte en Lima: ¿por qué no incluir el tráfico privado?

Transporte público en medio de la congestión vehicular (https://limaeslinda.files.wordpress.com/2012/03/trafico-lima-2.jpg)

La reforma del sistema de transporte público que está implementando la Municipalidad de Lima es necesaria y, si es que logra ser ejecutada como está siendo planeada, puede convertirse en uno de los mayores logros de la presente gestión. Además, como ha señalado Claudia Bielich, quien ha investigado el sistema de transporte público de la ciudad, implementar una reforma como esta seguramente traería más costos que beneficios políticos. Por lo tanto, es aun más meritorio que la gestión de Susana Villarán esté llevando a cabo esta reforma, considerando los riesgos que conlleva hacerlo. Sin embargo, creo que hay algunos aspectos de la reforma que deberían ser enfocados de otro modo, y aspectos ausentes que deberían incluirse.

En primer lugar, la reforma corre el riesgo de convertirse en una mayor regulación del transporte no-privado (transporte público y taxis) sin tocar a los principales generadores de congestión vehicular: los autos privados. En el marco de la reforma, se está regulando con mayor intensidad el transporte público de combis, micros y buses, seguramente la medida más importante para acabar con el sistema caótico del que hablé en este post. Además, se busca regular los taxis y eliminar los taxis colectivos. Un argumento para eliminarlos es que son ilegales y peligrosos por la cantidad de asaltos que se cometen en ellos. Sin embargo, no veo por qué esos no sean motivos para regularlos, tomando en cuenta que cubren una demanda de viajes.

Un motivo podría ser que, dado que solo transportan a cuatro pasajeros al mismo tiempo, contribuyen más a la congestión que cualquier otro modo de transporte público. Sin embargo, si ese fuera un motivo, el uso de autos privados también tendría que desaparecer, dado que en promedio un auto traslada a menos de 2 personas por viaje. Este punto, pues, muestra una de las debilidades de la reforma del transporte: la exclusión del tráfico privado.

La reforma del transporte, tanto en el discurso como en la práctica, no considera el hecho de que el tráfico privado sea el principal causante per cápita de la congestión. Si menos gente viajara en auto privado y más en transporte público (incluyendo colectivos), los tiempos de viaje de todos, en promedio, se reducirían. No tomar en cuenta esto, en un contexto en el que la venta y el uso de autos está subiendo aceleradamente (la cantidad de vehículos pasando por los peajes de Lima aumentó 14% el último año), significará que después de la reforma el espacio usado por los autos privados sea mayor y el espacio usado por el transporte público, menor. Ese escenario podría no contribuir a reducir los tiempos de viaje, uno de los principales objetivos de cualquier política de transporte urbano.

¿Qué alternativas hay? Creo que el enfoque debería ser algo más completo. Si se va a modificar el uso de las vías en Lima, se debería tomar en cuenta a todos los vehículos que las usan. Sería un buen momento para probar políticas que busquen desincentivar el uso del auto. Por ejemplo, cobrar más por estacionar en la calle y cobrar también por ingresar a las zonas más congestionadas, como el centro financiero de San Isidro y el Centro Histórico (el dinero recaudado podría usarse para construir infraestructura de transporte público). Esto es complicado por la dispersión de las instituciones encargadas de regular el transporte: la Gerencia de Transporte Urbano, Protransporte, Emape, CicloLima, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y la policía de tránsito, con ideas y niveles de influencia muy distintos entre ellas.

(Quizás habría que incluir en este grupo a la Gerencia de Promoción a la Inversión Privada, encargada de concesionar vías para autopistas. Sobre el rol de la inversión privada en mantener el modelo que favorece al auto privado escribí algo aquí)

Pero también es complicado porque la Municipalidad de Lima no ha logrado construir un discurso que cuestione la idea de que facilitar el tráfico privado es mejor para todos. Al contrario, en algunos contextos, algunas oficinas municipales la han defendido (en contraste con lo que proponía el plan de gobierno de Fuerza Social). Si las instituciones son tan dispersas y con niveles de poder desiguales, el manejo político es importante para construir ese discurso. Tomando en cuenta que la prensa también suele defender la idea en mención, quizás cuestionarla también tenga costos políticos. Pero si la reforma está en marcha, y tiene un apoyo mayoritario de la población, podría no ser mala idea incluir en ella aspectos que la hagan aun mejor de lo que ya es.

Este cambio de enfoque, además, podría engancharse con el lema del gobierno municipal, Lima Para Todos (si es para todos, ¿por qué seguimos construyendo vías que favorecen a la minoría que va en auto?). Discursos parecidos, aunque en contextos distintos, funcionaron en Bogotá, donde durante los gobiernos de Antanas Mockus y Enrique Peñalosa se cambió la forma de ver el rol del transporte público y del privado hablando del derecho al espacio público. Vale la pena darle una mirada a esa historia.

¿Reducir la congestión? No importa la pregunta, la respuesta es “privatizar”

A través de Alexandro Saco, llego a esta columna escrita por Alfredo Bullard en El Comercio. Básicamente, lo que propone Bullard es que la solución para aliviar la congestión vehicular en Lima es privatizar las calles para que sus nuevos dueños puedan cobrar por su uso y de este la demanda por el uso de las pistas sea regulada por el “mercado”. Bullard empieza explicando lo que en Economía se conoce como la “tragedia de los comunes”: si muchas personas quieren usar un mismo bien común al mismo tiempo, este corre el riesgo de colapsar, lo cual estaría sucediendo con las vías de Lima. Cada auto más en la calle le genera un costo (“externalidad”) a todo el resto de usuarios al aumentar la congestión y la contaminación.

Micros atorados en la congestión de la av. Javier Prado, una vía modificada en el 2002 para priorizar el tráfico privado. (AP Photo/Karel Navarro)

Hasta ahí, el análisis es razonable. De hecho, como el autor afirma, otras ciudades ya han implementado cobros por el uso de pistas con el objetivo de reducir la congestión (“Congestion Pricing”, en inglés). Bullard, sin embargo, no es nada claro en la propuesta: ¿a qué se refiere con “calles”? ¿Se concesionarían todas las calles? ¿Solo las autopistas? ¿También las avenidas? ¿Se concesionarían zonas o calles individuales? Esto es importante porque la lógica del sistema de cobro por congestión suele ser reducir la demanda para acceder a ciertas zonas (no necesariamente calles individuales) en horas punta: la demanda es por llegar a lugares, las pistas son solo el medio. De ese modo, no busca la competencia entre pistas, sino “sincerar” el costo de usar el auto para llegar a zonas congestionadas.

Esto nos lleva al principal problema con el artículo: intencionalmente o por ignorancia, Bullard pasa por alto que la implementación del cobro por congestión generalmente no involucra la privatización (o “concesión”, como él prefiere llamar) de las pistas, sino un cobro llevado a cabo por el Estado, que continúa siendo el propietario y administrador de las vías (concediendo en algunos casos la operación del cobro, pero no los ingresos). ¿Por qué los Estados y no empresas privadas son –en Singapur y Londres por ejemplo– los encargados de implementar este cobro?¹ Pues hay varias razones.

En primer lugar, porque las pistas configuran un monopolio natural: bajo condiciones usuales, cada lugar en una ciudad puede ser visitado a través de una única pista, además de que cada una de ellas usa un derecho de vía único. Por ello, al privatizar las pistas no se estaría consiguiendo uno de los beneficios de privatizar la provisión de bienes: la competencia. Cada pista o zona privatizada se convertiría en un monopolio, con las consecuencias negativas que esto trae. El “mercado que ordene el tránsito” que imagina Bullard pasa por alto que la gente usualmente no maneja por las calles por el mero gusto de hacerlo, sino por llegar a un destino. El monopolio es aun más evidente si el cobro por congestión es por entrar a una zona congestionada, como ocurre en Londres y Singapur. Si la demanda por acceder una zona depende de lo que la zona ofrece, ¿por qué tendría que entrar un agente privado a quedarse con las ganancias?

En segundo lugar, porque el Estado ha invertido una gran cantidad de recursos para construir esas vías. Si cobrar por el uso de las pistas fuera rentable, como asume la lógica privatizadora, ¿por qué entonces no es el Estado el que se queda con las ganancias? A diferencia de lo que dice Bullard, pues, esas pistas sí tienen dueño, el Estado, que podría cobrar por su uso sin necesidad de privatizarlas. ¿Que agentes privados cobren por el uso ayudaría a mantenerlas en buen estado? Lo mismo se puede decir del Estado. Después de todo, se trata de un monopolio, así que es difícil argumentar que un agente privado tendría más incentivos. Quizás lo rentable sería no mantener en buen estado las pistas más demandadas porque de todos modos va a haber gente que las tendrá que usar. Pero más allá de cómo se lograría la rentabilidad, si lo que se busca es reducir la congestión lo que importa no es que sea rentable, sino que reduzca el número de autos en las calles. Y reducir el número de autos obviamente no es el objetivo de quien genera ingresos por auto.

Esto nos lleva al tercer punto: el objetivo de reducir la congestión a través del cobro y el objetivo de concesionar una vía no necesariamente son coincidentes. El objetivo de un actor privado que administra una vía obviamente es maximizar sus ganancias, no reducir la congestión. Esta disyunción se hace evidente en el artículo de Bullard cuando equipara automóviles privados con unidades de transporte público. Los autos generan más congestión que los micros, ¿por qué estos también tendrían que pagar? Si el Estado administrara los cobros con el objetivo de reducir la congestión, no les cobraría a todos los usuarios, sino solamente a los que generan relativamente más congestión, es decir, a los autos privados sí y a los micros no. Si un agente privado administra y se beneficia con los cobros, preferirá que haya más autos privados, no menos, pues así puede cobrar más por persona. ¿Cómo? Por ejemplo cobrándole más a los micros que a los autos, incentivando el uso del auto y poniendo el costo en los que menos contribuyen a la congestión. Las dos lógicas, pues, pueden llegar a ser opuestas.

En cuarto lugar, porque si el Estado se queda con el dinero recaudado, puede utilizar ese dinero para implementar más políticas dirigidas a mejorar las condiciones de transporte, como subsidios al transporte público, por ejemplo. Al cederle esas ganancias a agentes privados, se pierde la oportunidad de usar esos fondos con el objetivo de reducir la congestión. Privatizar las calles, pues, no tendría como objetivo reducir la congestión, sino beneficiar a empresas privadas. Después de todo, si la idea es que los conductores asuman el costo real que le generan a la sociedad, ¿por qué serían agentes privados los que se queden con el valor de ese costo? ¿Por qué no el Estado, que luego podría redistribuir esos ingresos a los medios de transporte más eficientes, usados además por las personas de menos ingresos, lo cual ayudaría aun más a reducir la congestión?

Por último, y esto es más importante que todo lo anterior, las calles no deben ser privadas para reducir la congestión porque, antes que vías de tráfico, son espacios públicos, construidos y mantenidos por décadas con fondos públicos, de todos, no “de nadie” como dice Bullard. Una ciudad que está cada vez más fragmentada, con una crisis del espacio público, con rejas y separaciones físicas en cada vez más barrios, con restricciones inconstitucionales al uso de los espacios públicos para expresarse, lo último que necesita es que se sigan privatizando sus espacios públicos. La idea de privatizar las calles no solo parte de imaginar estos espacios públicos como vías de paso, sino que contribuye aun más a crear una ciudad excluyente, en la que los que pueden pagar acceden al espacio y los que no pueden, no.

¿Se debe discutir cuál es el uso ideal de esos espacios? Adelante. Cobrarle a los conductores de autos privados por circular por ciertos lugares a ciertas horas, aunque no es la única política posible, tampoco es necesariamente una mala idea. Podría significar ponerle un precio más real al costo que supone para la sociedad el uso de un auto privado (más congestión y más contaminación). En Lima actualmente los autos privados tienen una casi incuestionada prioridad sobre estos espacios públicos, la cual fue acentuada en los últimos años con la construcción de vías exclusivas para autos que relegan a los micros –como la vía expresa Javier Prado– y con la política de penalizar a los peatones. El punto, pues, debe ser cambiar la lógica que prioriza el auto sobre otras formas de movilizarse, no simplemente facilitar el tráfico de autos al reducir la congestión.

Por último, que el encargado de establecer y administrar la política elegida sea el Estado. De este modo el objetivo podrá ser reducir la congestión y no maximizar las ganancias. La propuesta de Bullard, sin embargo, no solo presenta la privatización como la única forma de reducir la congestión, sino desinforma sobre una política particular, el cobro por congestión, que ha sido aplicada por el Estado en otras ciudades, sin necesidad de privatizar el espacio urbano. Después de todo, el artículo de Bullard solo sigue el único punto del Manual del Abogado Neoliberal: “no importa la pregunta, la respuesta es ‘privatizar’”.

¹El otro ejemplo de Bullard es la Costanera Norte, en Santiago. En realidad, ese caso no es propiamente uno de cobro por congestión, sino de apertura de una autopista nueva, privada. Más que manejar la congestión existente, la autopista reduce los tiempos de viajes de quienes tienen los recursos (auto privado y dinero para el peaje –el uso es caro, a S/.3.00 por cada 5km como tarifa base) para usar esa vía al darles una opción rápida, pero el objetivo de los cobros es maximizar las ganancias, no reducir la congestión. Por ello, la tarifa para buses es el doble que la de autos. No en vano la oposición a la construcción de esa autopista generó la creación de uno de los grupos ambientalistas y pro-transporte público más importantes de Santiago, Ciudad Viva.

Las Nuevas Vías de Lima: planificación privada

Este jueves el Concejo de Lima declaró de interés público el proyecto privado Nuevas Vías de Lima. La obra consistirá en la remodelación y ampliación de tres autopistas de la ciudad y la cesión por 30 años de dos peajes a la empresa Odebrecht, además de la instalación de dos estaciones de peaje más. El proyecto sigue la tendencia, inciada por la Línea Amarilla, de privatizar temporalmente derechos de vía para construir o remodelar autopistas a cambio de la cesión de una de las principales fuentes de ingreso de la ciudad, los peajes. Hasta hace unos años, practicamente todas las obras de infraestructura de transporte a cargo de la Municipalidad de Lima eran llevadas a cabo por una empresa estatal, Emape, que es precisamente la oficina que está renunciando a parte de sus ingresos para ceder las vías a empresas privadas. ¿Qué ha cambiado en estos años?

En las últimas decadas, la planificación urbana en el mundo ha cambiado de un modelo que veía como ideal la centralización de la infraestructura y la planificación en el estado, a uno en el que diversos actores, incluyendo gobiernos locales, empresas privadas y movimientos sociales, empezaron a ser aceptados en los nuevos procesos de planificación. En Lima, este cambio empezó a ser evidente en los ochentas con la descentralización y el paso de responsabilidades a las municipalidades. Incluso en los primeros 10 a 15 años del Perú neoliberal, las municipalidades siguieron ocupándose de proveer infraestructura: los “tréboles” de Belmont, la vía expresa de la Av. Javier Prado, el corredor de buses de la Av. Grau y los intercambios viales en la Panamericana Norte, todos hechos por el gobierno de Lima.

En los últimos 5 años, sin embargo, el panorama ha cambiado aún más. Nuevas regulaciones permiten que empresas privadas presenten iniciativas privadas a ser evaluadas del Concejo (DL 1012 y DS 146-2008). Así fue como se aprobó la construcción de la primera autopista privada en Lima, la Vía Parque Rímac (Línea Amarilla al momento de su aprobación), y como se está aprobando la concesión de tres autopistas más. Si bien el gobierno central ya había concesionado carreteras a empresas privadas, estas son las primeras concesiones de vías hechas por el gobierno municipal.

En un contexto en el que el proceso de descentralización le da más atribuciones a los gobiernos locales sin necesariamente darles fondos suficientes para cumplirlas, se vuelve una salida común buscar iniciativas privadas para proveer servicios. Sin embargo, estas privatizaciones pueden ser problemáticas por varios motivos.

En primer lugar, la elección de los proyectos a ser ejecutados y los que no lo son pasa a depender de la rentabilidad para las empresas. En este caso, hacer autopistas privadas es rentable porque la cantidad de autos en Lima está creciendo aceleradamente, por lo que si se construye la infraestructura que facilite su circulación, el monto recaudado en peajes puede subir a un ritmo aun mayor. El problema aquí es que lo que busca la empresa y lo que busca –o se supone que busca– el gobierno municipal puede no coincidir. Mientras que la municipalidad está buscando reducir los tiempos de viaje de los ciudadanos, la empresa busca aumentar el paso de vehículos por las casetas de peaje. Ambos objetivos podrían converger si la mayor parte de los limeños viajara en auto: si se aumenta la capacidad, se facilita el tráfico en auto, y el peaje recauda más mientras más rapido vayan los autos. Sin embargo, en una ciudad como Lima, en la que alrededor del 67% de la población viaja en transporte público, la rentabilidad de los peajes depende de favorecer a la minoría que usa auto: el monto de peaje recaudado por persona en auto es mayor al monto recaudado por persona en bus.

(Cabe preguntarse por qué entonces el Concejo aprueba iniciativas como esta. No voy a extenderme sobre eso aquí, pero visiones de “modernidad” asociadas a modelos de transporte como el norteamericano, y la presión por mostrar que “se hace obra” pueden estar entre los motivos)

Esta lógica salta a la vista al ver la iniciativa aprobada. En el video de presentación de “Nuevas Vías de Lima”, se afirma que

“(…) intersecciones propuestas en el control de los accesos a la vía y ubicación estratégica de paraderos evitarán que los vehículos de transporte público perturben el tránsito fluido por la autopista, convirtiendo este tramo urbano de la Panamericana en una autopista ordenada, segura y eficiente.” [3:15]
“donde actualmente la mala ubicación de los paraderos produce intensos congestionamientos causados por el transporte público, se construirán nuevos paraderos, rampas y puentes peatonales, construidos de tal manera que permitiran la fluidez del paso ordenado de los vehiculos” [4:33]

La obra, pues, muestra un sesgo pro-vehículo privado y anti-transporte público, el cual es visto como causante de la congestión. Aunque la municipalidad de Lima tiene un discurso pro-transporte público –muy poco ejecutado, como argumento en este post– la lógica maximizadora de beneficios de la empresa que planifica, propone y ejecuta la obra lleva a priorizar el transporte particular.

La privatización de la planificación de la infraestructura, pues, puede llevar fácilmente a políticas excluyentes o regresivas, incluso cuando en el discurso buscan objetivos inclusivos o redistributivos (sobre esto, ver Faranak Miraftab, “Public-Private Partnerships: The Trojan Horse of Neoliberal Development?”). En el comienzo del video de presentación se afirma que el caos vehicular es una de las mayores preocupaciones del “poblador de Lima”. Sin embargo, la obra no parece favorecer a la mayoría que viaja en transporte público, y si sus tiempos de viaje se reducen, será en una proporción considerablemente menor a la reducción en quienes usan autos privados, tomando en cuenta el sesgo de la infraestructura tal como está presentada.

Sobre esto, es interesante la lógica presentada también al inicio del video: como se pierden “horas-hombre” por la congestión, se justificaría invertir para reducir los tiempos de viaje. Siguiendo la misma lógica economicista (o pro-competitiva), en promedio los conductores tienen ingresos considerablemente mayores a los pasajeros de transporte público, por lo tanto se pierde más en “horas-hombre” cuando los que se demoran son los conductores. Esta lógica justificacía priorizarlos.

Vale la pena aclarar que este sesgo no viene solo de iniciativas privadas. La mayoría de obras viales mencionadas al inicio del post, y sobre todo el “trébol” y la vía expresa de Javier Prado, priorizan el transporte privado sobre el público, y todas ellas fueron hechas por el gobierno municipal. Por otro lado, la municipalidad también ha abierto a licitación infraestructura que favorece a quienes van en transporte público, como el Metropolitano. En ese caso, sin embargo, la rentabilidad está puesta en duda, y la infraestructura en realidad fue construida por la municipalidad.

Pero volviendo a las autopistas privadas, esas obras también son subsidiadas, aunque se presenten como proyectos “sin costo” para la municipalidad. Peajes que actualmente generan millones de soles en ingresos al mes a la municipalidad van a pasar a ser recaudados por una empresa privada. Cabe preguntarse, pues, si la municipalidad no podía ejecutar las mismas obras sin necesidad de ceder vías y peajes por 30 años.

Esta pregunta nos lleva a otro problema con estas iniciativas privadas: obras como esta reducen aun más el campo de acción del gobierno municipal al ceder una de sus fuentes principales de ingresos. De este modo, se profundiza el proceso neoliberal en el que el rol público se reduce y la planificación sigue lógicas privadas. Acaso sorpresivamente, esta profundización del neoliberalismo en Lima se da 15 a 20 años después del inicio de la era neoliberal en el Perú. Todavía hace falta preguntarnos los motivos de este tardío neoliberalismo en Lima, pero la segunda descentralización/municipalización tras la apertura democrática del 2000 en adelante seguro tiene que ver al darle más responsabilidades a las municipalidades junto a nuevas formas de participación privada. El neoliberalismo, aunque llegó al Perú de forma autoritaria, parece profundizarse a nivel local en democracia.

Tren al centro

Pocos días después de que el gobierno central anunciara la construcción de la segunda línea del Metro de Lima, la Municipalidad de Lima decidió cancelar la construcción de la segunda línea del Metropolitano. La decisión de la Municipalidad parece razonable dado el contexto: el ministro de Transporte había dicho hace unos días que

“La decisión de continuar con la construcción de la red del Metro es una decisión clara (…) Si es que por la ruta que va a discurrir la Línea 2 del Metro subterráneo se pensó en un momento que podría transitar una línea adicional del Metropolitano, lo responsable, lo inteligente, es repensar esa intención y adaptarla a la nueva realidad. Las acciones de la municipalidad de Lima son necesarias y tienen que hacerse en concordancia con el Metro de Lima.”

Digo que es razonable porque las ventajas comparativas del Metropolitano y del tren frente al transporte público convencional son similares: básicamente reducir los tiempos de viaje para distancias largas. Sin embargo, esto nos dice algunas cosas sobre otros aspectos de gobierno local y metropolitano. En primer lugar, es una muestra de lo limitado que sigue siendo el proceso de descentralización: en un área que supuestamente es competencia del gobierno metropolitano, las decisiones del gobierno central son las que determinan la dirección a seguir.

Foto de http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=181556&page=6

En Lima, como en otras ciudades de América Latina, el sistema de “Bus Rapid Transit (BRT)” está asociado a procesos de descentralización e inclusión de capital privado en la planificación. Estos están asociados porque, en muchos casos, los procesos de descentralización le han dado mayor libertad de acción a los gobiernos locales, que ahora, a través de asociaciones público privadas, han podido responsabilizarse de áreas que eran consideradas competencia de los gobiernos centrales. La búsqueda de nuevas soluciones y de la inclusión del sector privado también se asocian con los limitados recursos con los cuales los gobiernos locales se ven obligados a asumir responsabilidades que antes caían en manos del Estado “desarrollista”. Además, esto tiene que ver también con cambios en los paradigmas de planificación, de una visión centralizada y Estado-céntrica a una más dispersa, abierta a la inclusión de más actores en el proceso.

El caso de Lima muestra que estos cambios de paradigmas son aún conflictivos, sobre todo si algunos procesos de los cuales dependen, como la descentralización, son incompletos. Otro proceso en el que Lima resalta como una excepción es el de la paticipación ciudadana: en las grandes obras de infraestructura –Metropolitano inclusive– esta ha sido totalmente dejada de lado.

Pero esto nos dice algo más sobre el proceso de descentralización. En Perú, buena parte quienes defienden la descentralización –se podría decir que las fuerzas progresistas pro-descentralización– lo hacen porque ven en ella una forma de reducir el desbalance de poder entre Lima y las regiones. Estos argumentos a favor de la descentralización son distintos a los institucionalistas, conservadores o “neoliberales”, que ven en ella, por un lado, una forma de debilitar la influencia del Estado nacional en la planificación –en general, no solo la urbana– y por otro, una herramienta para hacer más eficiente el Estado dado que la localización conllevaría una mejor asignación de recursos.

La decisión de construir la segunda línea de Metro va contra ambas tendencias descentralizadoras. Por un lado, no parece la forma más eficiente de gastar el dinero público si es que el objetivo es mejorar el sistema de transporte de Lima: el costo por kilómetro de un tren subterráneo es unas diez veces mayor que el de un BRT, por lo que, con el mismo dinero, se podría haber hecho diez líneas mas de Metropolitano. Por otro lado, si entendiéramos la descentralización como una forma de llevar recursos a regiones que no los tienen, es dificil defender la decisión del Ministerio de Transportes y Comunicaciones de invertir US$2 mil millones en infraestructura para Lima, tomando en cuenta, por ejemplo, el estado de la red nacional de carreteras (por dar solo un ejemplo, el viaje de 400 kms entre Ayacucho y Cusco toma 24 horas). El gobierno, lejos de asumir un rol redistribuidor al asignar recursos a regiones pobres, está duplicando los esfuerzos del gobierno local en la región más rica.

¿Qué lleva entonces al gobierno central a invertir todo este dinero en Lima cuando la autoridad local ya se estaba enfocando no solo en mejorar la infraestructura sino en reformar el sistema de transporte? Quizás capitalizar sobre las nociones que aún se tienen en Lima sobre lo que es moderno y lo que no lo es, y sobre cómo debe ser una ciudad competitiva, “global”. Finalmente, Lima tiene su propio gobierno pero también tiene a la tercera parte de la población y por lo tanto define elecciones. De este modo, a diferencia de otras ciudades que buscan ser “ciudades globales”, en el caso de Lima el gobierno central aún juega un rol muy importante

En Lima tenemos infraestructura de carácter nacional como el puerto del Callao y el aeropuerto Internacional Jorge Chávez, que están creciendo exponencialmente en los últimos años. Por lo tanto, el flujo de personas en esa zona debe ser gestionado con mucha eficiencia porque de otra manera el impacto sería negativo (…) Se estaría afectando además de manera grave la competitividad de estas dos ciudades. Dicho esto, teníamos que tomar una decisión respecto al metro.

Pero además, volviendo a lo “moderno” y a los paradigmas de planificación, hay otro contraste entre BRT y tren subterráneo. Mientras que el BRT parte de la premisa de que, para mejorar el sistema de transporte, es necesario reducir el espacio dedicado a los autos –usualmente los BRT toman vías compartidas para hacerlas exclusivas–, el tren subterráneo no entra en conflicto con la ciudad ideal de la clase media: aquella donde uno se puede mover rápidamente a cualquier lugar en auto. De hecho, aunque los primeros subterráneos se hicieron hace unos 100 años, cuando la presencia de los autos en la ciudad era aún limitada, en varias ciudades latinoamericanas el subterráneo se hizo cuando los autos empezaban a dominar el espacio urbano (1960s y 70s). Así, pues, el metro viene con la idea de que se puede mejorar la movilidad de la ciudad sin afectar lo que ya está funcionando.

No es mi intención hacer una defensa cerrada del BRT sobre el tren. De hecho, en muchos aspectos el tren es mejor –por ejemplo, al no ir por la superficie, puede ser más rápido. El tema no se trata solo de la comparación entre dos tecnologías, sino de quién toma las decisiones y de cómo se asignan los recursos. Más de un año después de que el Metropolitano haya empezado a operar, funciona al 50% de su capacidad. ¿Es necesario gastar diez veces más para hacer otro corredor? ¿El tren va a funcionar a capacidad plena? Puede ser, si se asume que el transporte convencional va a desaparecer. Sin embargo, esa premisa es altamente problemática por varios motivos, pero vuelve a las mismas ideas sobre lo que debe ser una ciudad “moderna”, “civilizada”. Una ciudad que no acepta ambulantes ni “bultos” en su moderno tren, el cual pondrá fin a la “cultura combi”.

¿Ahora qué, entonces? La Municipalidad anunció que, aunque no construirá la segunda línea de Metropolitano, sí va a seguir con los corredores complementarios que se conectarán son el Metro. Quizás también podría considerar hacer los estudios para otra línea de Metropolitano, por ejemplo en el corredor de Javier Prado (Callao-La Molina). Sin embargo, dadas las circunstancias, el problema de empezar estudios es que las decisiones de lo que el gobierno central diga: si se hacen estudios para otra línea de Metropolitano, y el gobierno central decide hacer otra de tren, sería un desperdicio de tiempo tal como han resultado ser los estudios de la línea de Metropolitano que acaba de ser cancelada. Presumiblemente, la “Autoridad Autónoma de Transporte” para Lima y Callao ayudará a solucionar estos problemas de coordinación, pero todavía no está funcionando y no queda claro qué nivel de gobierno va a dominarla. Por ahora, pues, la decisión del gobierno central ha limitado en gran medida lo que la Municipaliad de Lima puede hacer en un campo que supuestamente le compete, el del transporte urbano.